De sanciones, embargos y consecuencias no esperadas
Una vez más, se aprobó una resolución de rechazo al embargo a Cuba en la Asamblea General de las Naciones Unidas, la número 28 (desde 1992). En esta ocasión, el 23 de junio se obtuvieron 184 votos a favor, dos en contra (de Estados Unidos e Israel) y tres abstenciones (Colombia, Brasil y Ucrania). Abundaron pronunciamientos sobre el daño que las sanciones han causado en la isla, cuyos cálculos, según el ministro cubano de Relaciones Exteriores, Bruno Rodríguez Parrilla, ascienden a más de 147,800 millones de dólares,[1] además de otros tantos efectos que se han atribuido a este embargo: afectaciones en la importación de medicamentos en épocas prepandemia, falta de acceso a servicios y productos para necesidades personales y para actividades productivas, vínculos familiares limitados, obstáculos para intercambios académicos, científicos y culturales, y profundización de desigualdades preexistentes, entre muchos otros.[2]
Mientras tanto, Rodney Hunter, coordinador político de la Misión de Estados Unidos ante la ONU, afirmó que “las sanciones son un conjunto de herramientas […] para promover la democracia, promover el respeto por los derechos humanos y ayudar al pueblo cubano a ejercer las libertades fundamentales consagradas en la Declaración Universal de Derechos Humanos”.[3]
A miles de kilómetros y de realidades se encuentra Irán, con una negociación compleja alrededor del acuerdo nuclear de 2015. La reactivación del texto depende, en gran medida, de que la Unión Americana levante las sanciones impuestas al país asiático. Mientras tanto, en el otro extremo de medidas internacionales, estamos atestiguando la retirada de tropas estadounidenses de Afganistán, después de 20 años de presencia, miles de víctimas y un aproximado de 1000 billones de dólares de contribuyentes, lo cual ha detonado debates que cuestionan si esos costos valieron la pena.[4]
Las preguntas que nos dejan estos episodios son, por un lado, si acaso las sanciones que se imponen bajo banderas de promoción de la democracia y los derechos humanos, así como el mantenimiento de la paz, efectivamente funcionan. Por el otro, si los efectos no esperados no son más costosos que los beneficios. La respuesta no es dicotómica.
Las sanciones han sido herramientas utilizadas por gobiernos para “tratar de alterar la decisión estratégica de actores estatales y no estatales que amenazan sus intereses o violan normas de conducta internacionales”.[5] Y las hay de muchos tipos, algunas pueden derivar del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas; otras se han impuesto unilateralmente. Ejemplos de ellas son las prohibiciones de viaje, el congelamiento de activos, el embargo de armas y las restricciones de comercio, entre otras.
El uso de sanciones ha sido impulsado esencialmente por países de Occidente y Naciones Unidas, en nombre de causas diversas: además de la democracia y los derechos humanos, se han impuesto, por mencionar algunas otras, con objetivos de contraterrorismo, no-proliferación y resolución de conflictos.[6] Según Naciones Unidas, las sanciones se pueden adoptar para “mantener o restablecer la paz y seguridad internacionales”, pero no implican el uso de la fuerza armada.[7] Sin embargo, cada caso ha sido distinto, y cuando se ha tratado de sanciones unilaterales, la forma como se aplican determina también su efectividad e impactos —deseados o no—.
Los análisis sobre los resultados y efectos de las sanciones han arrojado conclusiones mixtas. En algunos episodios se han confirmado efectos disuasivos, como se había previsto; en otros, ha quedado claro que el impacto esperado no necesariamente se manifestó, y que a las poblaciones causó daños considerados como irreparables. No hay que perder de vista que existen muchas otras variables que influyen de manera paralela a las sanciones y que dificultan el ejercicio de aislar el efecto específico de estas medidas impuestas por los países. Por ejemplo, se ha citado que las sanciones económicas contra Rusia han sido eficaces.
Según estudios del Atlantic Council, las sanciones impuestas por Estados Unidos a Rusia detuvieron la ofensiva anunciada en el verano de 2014 sobre Ucrania.[8] La complejidad de identificar el efecto de las sanciones económicas se hace más evidente, porque los hechos coinciden también con una reducción de los precios del petróleo, que impactó tanto en el presupuesto ruso como en el valor del rublo. El FMI atribuye tanto a las sanciones como a la caída de los precios del petróleo que se haya detenido el crecimiento económico ruso; otros se lo asignan específicamente a la situación del crudo.
Cuando avanza el análisis en profundidad, se identifican efectos específicos, como la reducción de la inversión extranjera directa y el acceso a créditos internacionales, así como la salida de capital, que están correlacionados con las sanciones, no necesariamente con la situación del petróleo. Se calcula un costo de alrededor del 2.5 o 3 por ciento del Producto Interno Bruto. Este tipo de investigaciones ayudan a evidenciar la complejidad de evaluar sanciones y desenredar las variables que pueden sugerir efectividad o no. Claramente es un análisis que requiere hacerse caso por caso.
Los efectos indirectos de las sanciones no son temas no previstos por los países que las imponen. Por ejemplo, la Unión Europea, en sus “Principios básicos para el uso de medidas restrictivas (sanciones)”, establece que cuando se decide implementar sanciones éstas deben reducir al máximo cualquier efecto humanitario adverso o consecuencias no deseadas para personas que no son blanco de ellas o para países vecinos.[9]
En Estados Unidos también se ha discutido. Un ejemplo reciente es el informe de la Oficina de Rendición de Cuentas de ese país sobre los impactos adversos que las sanciones en Venezuela han tenido sobre la asistencia humanitaria. Este documento reconoce que las organizaciones humanitarias, muchas de ellas implementadoras de los mismos programas de la Agencia de Estados Unidos de Desarrollo Internacional (USAID), tienen problemas en instituciones financieras, como retrasos en transferencias bancarias o el cierre de sus cuentas, porque algunos bancos prefieren protegerse limitando cualquier transacción con el país sudamericano, además de que las organizaciones enfrentan retos para su operación eficaz por la escasez de gas, los apagones y las disrupciones en las cadenas de suministro.[10]
Desde 2019, GAO había informado sobre la falta de evaluación —al interior del gobierno de Estados Unidos— de los resultados de las sanciones que se imponían a nivel global, argumentando una escasez de capital humano y la dificultad de evaluar resultados de política; incluso se reporta que el Congreso no había estado particularmente involucrado en el proceso de imposición de sanciones.[11]
Un caso interesante y poco comentado sobre efectos no esperados de sanciones es el del Congo. La Universidad de Naciones Unidas publicó en 2016 un documento de trabajo sobre las consecuencias no previstas de las sanciones económicas en los derechos humanos de ese país. Las sanciones impuestas derivaron del éxito de activistas estadounidenses que las pidieron a su gobierno para reducir la demanda del Congo de los minerales 3T (por estaño, tantalio y tungsteno, en inglés). Las sanciones pretendían cortar ingresos de milicias o caudillismos a quienes controlan aspectos del comercio de estos minerales y cometen abusos de derechos humanos.
En resumen y sabiendo que la complejidad es mucho más profunda, como resultado del análisis se identificaron algunas consecuencias inesperadas, relacionadas con la implementación de la Sección 1502 de la Dodd–Frank Act de Estados Unidos, como el incremento de la mortalidad infantil tanto en comunidades vinculadas con la extracción de aquellos minerales como en comunidades con extracción de minerales que no son conflictivos. También se identificaron boicots no esperados de productos no conflictivos, dado que algunas compañías prefirieron buscar insumos en otros países ante altos costos de transacción de las cadenas de valor resultantes de la imposición de sanciones.[12]
La pandemia de COVID-19 ha reflejado de manera elocuente que las sanciones tienen efectos no deseados que se amplifican en situación de crisis. Varias organizaciones pidieron poner fin al bloqueo en Cuba, particularmente durante la pandemia. Elena Gentili, representante de Oxfam en la isla, ha declarado que “desde hace más de un año, esas sanciones representan un freno real para adquirir ventiladores pulmonares mecánicos, mascarillas, kits de diagnóstico, reactivos, jeringuillas para la vacunación y otros insumos necesarios para el manejo de la enfermedad del COVID-19.”[13]
La relatora especial sobre las repercusiones negativas de las medidas coercitivas unilaterales en el disfrute de los derechos humanos, Alena Douhan, envió un reporte a la Asamblea General de las Naciones Unidas en el que se argumenta que las sanciones estaban dificultando la lucha contra la pandemia de COVID 19 y que, a pesar de haber llamado “al levantamiento, la suspensión o la atenuación de las sanciones durante la pandemia, los Estados sancionadores optaron por recurrir a los mecanismos de exenciones humanitarias y de ayuda humanitaria […] que fueron y siguen siendo ineficaces e inadecuadas”.[14] Afirma que las sanciones en contexto de pandemia entorpecen la capacidad de los países para responder a la crisis, impiden su recuperación a largo plazo y, de hecho, crean condiciones para que surjan actos de corrupción.
Para el caso de Cuba, no se relajaron ni modificaron las guías sobre exenciones humanitarias (de licencias) de la Oficina de Control de Activos Extranjeros del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos (OFAC), limitando la eficacia en la respuesta a la pandemia para la compra de medicinas, equipos y tecnología. Por otro lado, la expansión de la lista negra que contiene instituciones financieras cubanas, aun durante la pandemia, limitó la llegada de remesas de la diáspora a la isla.[15]
Así, ante la primera pregunta, sobre si las sanciones funcionan, las respuestas que han arrojado las investigaciones son que cada caso tiene su propia dinámica y que, además, el análisis no sólo se debe enfocar en el resultado (para lo que construir contrafactuales convincentes es muy complejo), sino que debe incluir su utilidad comparativa con otros cursos de acción.[16] Inclusive, hay análisis que comparan la efectividad de la amenaza de sanciones contra la imposición y el cumplimiento de las mismas.[17] Este tipo de investigaciones puede ser revelador sobre las muy diferentes estrategias que a nivel internacional se han impulsado para enfrentar retos a la paz mundial, a la democracia y a los derechos humanos.
También se ha argumentado que difícilmente las sanciones por sí mismas logran transformaciones profundas y sustantivas.[18] Es más probable el éxito, si tienen objetivos específicos y alcanzables, si forman parte de narrativas creíbles sobre el cumplimiento o no de las sanciones,[19] si son parte de una estrategia integral más amplia con medidas de involucramiento para alcanzar los objetivos de política y seguridad que buscan los países. En cualquier caso, la efectividad no debe ser la única variable de interés, al momento de valorar la imposición de sanciones; las consecuencias no deseadas pueden ser devastadoras.
Twitter y Facebook: @RicardoMonrealA
Fuentes
[1] Naciones Unidas. (23 de junio de 2021). “La Asamblea General rechaza una vez más de forma abrumadora el embargo a Cuba”. Noticias ONU. https://bit.ly/3w7RXnG
[2] Domínguez, E. y Gorry, C. (mayo de 2021). “Derecho a vivir sin bloqueo. Impactos de las sanciones de Estados Unidos en la población cubana y la vida de las mujeres”. Oxfam. https://bit.ly/2SH2xEP
[3] Naciones Unidas. Op.cit.
[4] Gardner, F. (17 de abril de 2021). “20 years in Afghanistan: Was it worth it?”. BBC News. https://bbc.in/3x8TifB
[5] Masters, J. (12 de agosto de 2019). “What Are Economic Sanctions?”. Council on Foreign Relations. https://on.cfr.org/3jANLKy
[6] Idem.
[7] Naciones Unidas. (s. f.) “Sanciones”. Consejo de Seguridad de la ONU. https://bit.ly/3dxSeKs
[8] Aslund, A. y Snegovaya, M. (3 de mayo de 2021). “The impact of Western sanctions on Russia and how they can be made even more effective”. Atlantic Council. https://bit.ly/3hohmV9
[9] Council of the European Union. (7 de junio de 2004). Basic Principles on the Use of Restrictive Measures (Sanctions). https://bit.ly/3AbxKkd
[10] GAO. (4 de febrero de 2021). Venezuela: Additional Tracking Could Aid Treasury’s Efforts to Mitigate Any Adverse Impacts U.S. Sanctions Might Have on Humanitarian Assistance. https://bit.ly/3x8fjes
[11] O’Toole, B. (4 de noviembre de 2019). “Sanctions are effective—if used correctly”. Atlantic Council. https://bit.ly/3dyC1V7
[12] Parker, D. P., Foltz, J. D. y Elsea, D. (noviembre de 2016). Unintended consequences of economic sanctions for human rights. Working Paper 2016/124. United Nations University-WIDER. https://bit.ly/2UZAy3V
[13] “Informe de Oxfam Cuba pide levantar las sanciones de EE.UU.”. (25 de mayo de 2021). WOLA. https://bit.ly/2Ulu6Ec
[14] Douhan, A. (21 de julio de 2020). Negative impact of unilateral coercive measures on the enjoyment of human rights. Negative impact of unilateral coercive measures on the enjoyment of human rights, ONU. https://bit.ly/3AtL6bU
[15] Rodríguez, R. (2020). “Las sanciones económicas de Estados Unidos contra Cuba en el contexto de la pandemia de la Covid-19”. CLACSO. https://bit.ly/3h6irSx
[16] Masters, J. (12 de agosto de 2019).
[17] Bapat, N. y Kwon, B. (2015). “When are sanctions effective? A Bargaining and Enforcement Framework.” International Organization, 69 (1), 131-162. doi:10.1017/S0020818314000290
[18] O’Toole, B. (4 de noviembre de 2019).
[19] Masters, J. (12 de agosto de 2019).
