Reglas de origen para el sector automotriz: la relevancia de la correcta interpretación del T-MEC
El trabajo de México, Estados Unidos y Canadá para la implementación del T-MEC es una labor permanente. La continua profundización de los vínculos comerciales entre los socios norteamericanos depende de su correcto funcionamiento. Esto adquiere mayor relevancia al ser un tratado en constante evolución, particularmente en lo que se refiere a las disposiciones para el sector automotriz, las cuales se establecieron con el objetivo de fortalecer la integración regional y la competitividad de la industria frente a otras. Además, se acordó su adopción de manera gradual para los próximos años, con la finalidad de facilitar su cumplimiento por parte de los sectores productivos en los tres países.
A pesar de la visión integradora trilateral, existe un diferendo de México con Estados Unidos en cuanto a la interpretación y aplicación de las reglas de origen[1] y de las reglamentaciones uniformes del T-MEC[2] sobre disposiciones aplicables y metodologías para el cálculo del Valor de Contenido Regional (VCR) de los vehículos ligeros de pasajero, camiones y sus partes.[3]
El Gobierno mexicano considera que las autoridades estadounidenses podrían introducir nuevas restricciones al comercio en el sector con su interpretación, lo cual va en contra del espíritu del T-MEC.[4] Ello ha generado incertidumbre en la industria, ya que podría afectar a mediano y largo plazos las proyecciones de inversión en la región, así como la planeación en la reorganización de las cadenas de suministro en el sector, en un momento clave en que muchas empresas —principalmente estadounidenses— buscan reducir las vulnerabilidades de las cadenas de valor mediante estrategias como el nearshoring, que implican hacerlas menos extensas al trasladar la producción a países que estén más cerca de sus mercados.[5]
Con el propósito de tener un mejor entendimiento sobre la aplicación de las disposiciones, el Gobierno mexicano solicitó a Estados Unidos el inicio de consultas en el marco del T-MEC.[6] La etapa de las consultas es parte del mecanismo general de solución de controversias que prevé el Tratado y busca servir de instancia para atender el diferendo sin que exista una controversia, por tanto, se le considera como la etapa no contenciosa. Canadá se sumó a esas consultas, ya que comparte la postura de México.[7] Cabe señalar que, de manera paralela, Canadá y Estados Unidos se encontraban resolviendo otra controversia sobre cuotas de exportación para el sector lácteo canadiense, a instancias de un panel que falló en favor de las autoridades estadounidenses.[8]
En torno a las consultas sobre las reglas de origen y reglamentaciones uniformes, los socios norteamericanos no llegaron a una resolución en esta instancia, por lo que México se vio en la necesidad de solicitar el establecimiento de un panel, en virtud del acuerdo, para que esa instancia resuelva la controversia en términos de lo dispuesto en el Tratado. Es previsible que hacia el mes de agosto de 2022 el panel emita una decisión definitiva sobre la correcta interpretación y aplicación de las reglas de origen y reglamentaciones uniformes del T-MEC aplicables al sector automotriz.[9]
Disposiciones del T-MEC para la industria automotriz
El sector automotriz es de gran trascendencia para la economía de América del Norte. De ahí que fue uno de los temas más complejos durante la negociación del Tratado. Sin duda el acuerdo resultó positivo para los tres países, pues se mantuvo el libre comercio para los vehículos que cumplan con las reglas de origen, lo que en buena medida permitió consolidar al sector como uno de los principales pilares de las exportaciones intrarregionales.[10]
Sin embargo, con el T-MEC las reglas de origen automotriz son más estrictas y mucho más exigentes en comparación con las del TLCAN o cualquier otro acuerdo comercial en el mundo, con el objetivo de fortalecer la industria regional. En tal sentido, el Capítulo 4 sobre Reglas de Origen del T-MEC estipula que los vehículos ligeros de pasajero, camiones y sus partes pueden gozar de las preferencias comerciales, por ejemplo, el libre pago de arancel, siempre y cuando cumplan con el mínimo del VCR.[11]
Con el TLCAN el VCR era del 62.5 por ciento; en el T-MEC aumentaría al 75 por ciento de manera gradual dentro de un periodo de tres años a partir de su entrada en vigor el 1 de julio de 2020. Así, desde ese momento, el VCR incrementó de manera automática al 69 por ciento, siendo éste el valor que predomina actualmente. Para el segundo de año de operación se elevará al 72 por ciento, para finalmente cerrar con el 75 por ciento el 1 de julio de 2023.[12]
Asimismo, las nuevas reglas de origen establecen que los fabricantes de vehículos deberán realizar sus compras de acero y aluminio dentro de la región en un nivel mínimo del 70 por ciento, para igualmente ser considerados originarios y ser elegibles para un trato arancelario preferencial. Para alcanzar este porcentaje, se pueden considerar las compras que realice directamente la empresa que ensambla el vehículo, así como las de acero y aluminio que lleven a cabo los proveedores que fabriquen la carrocería y el chasis de aquél.[13]
También se incluyó el denominado índice regional salarial, con el que se acordó un Valor de Contenido Laboral (VCL) que consiste en que al menos el 40 por ciento del valor del automóvil debe estar elaborado en plantas manufactureras en las que, como mínimo, se pague a los trabajadores 16 dólares la hora. En el caso de camiones ligeros, el VCL a cumplir es del 45 por ciento.[14]
Un elemento adicional es la regla de origen que indica que, para que un vehículo ligero clasifique como originario, sus partes esenciales (core parts) deben cumplir con el VCR. Éstas forzosamente tienen que ser originarias de la región de América del Norte, como condición para que el automotor pueda ser considerado como originario. Las partes esenciales se identifican en el T-MEC, y son motor, transmisión, chasis y carrocería, sistema de suspensión, sistema de dirección, ejes y baterías.[15]
El Acuerdo permite calcular el VCR de las partes esenciales mediante dos métodos específicos: ya sea obteniendo el porcentaje de cada una de ellas o aplicando la metodología del supercomponente esencial (super core), una disposición creada bajo el T-MEC como una flexibilidad adicional a los productores de vehículos, al permitir el cálculo del VCR de todas las partes esenciales como si fueran una sola autoparte. Por tanto, si un supercomponente esencial cumple con el porcentaje requerido de VCR, todas las partes esenciales que lo comprenden serían consideradas como originarias.[16]
Aspectos generales de la controversia
La interpretación de México sobre ciertas disposiciones para el cálculo del VCR de vehículos ligeros difiere de la estadounidense, especialmente en lo relacionado con las partes esenciales. De acuerdo con la Secretaría de Economía, en virtud de la llamada disposición de redondeo o roll-up del Acuerdo, México considera que las partes esenciales que califican como originarias se deben redondear y contar como un 100 por ciento originarias para el cálculo del VCR del vehículo en que se incorporan.
Por ejemplo, si un motor se exportó de Estados Unidos a México con un contenido regional del 80 por ciento, ese porcentaje se debe redondear al 100 por ciento, toda vez que ya cumplió con la regla de origen, y sumarse al contenido regional exigido para el vehículo al que esa autoparte se incorporó, a fin de exportarse libre de aranceles en la región. Esta metodología es la misma que se utilizó bajo el TLCAN y es fundamental para los productores mexicanos.[17]
Por el contrario, Estados Unidos argumenta que, para efectos del cálculo de VCR de los vehículos, el valor no originario contenido en las autopartes esenciales debe ser tomado en cuenta, a pesar de que éstas califiquen como originarias. De esta manera, sólo se tiene que añadir el valor correspondiente a ese 80 por ciento del motor y no el 100 por ciento en la suma que se requiere para cumplir con el contenido regional total del auto exportado. Naturalmente, esto afecta la complementariedad de la región, ya que prohíbe a los productores de automóviles mexicanos o canadienses beneficiarse de las nuevas metodologías para las que fueron diseñadas.
La dependencia señala también que hay un desacuerdo entre México y Estados Unidos con respecto a la metodología para calcular el VCR del supercomponente esencial o super core. Al respecto, el Reporte T-MEC No. 98, publicado por la Secretaría de Economía, precisa que puede ser extremadamente complicado obtener en la región algunas autopartes esenciales, como las baterías, por lo que es difícil que califiquen como originarias de América del Norte. Sin embargo, para efectos del cálculo de su VCR, el Tratado permite a los productores de vehículos contabilizar únicamente el valor de ciertos componentes esenciales utilizados en la producción de esas autopartes, flexibilidad que no está tomando en cuenta Estados Unidos.[18]
La interpretación de México es compartida por Canadá, por lo que ha manifestado su interés en el diferendo, debido a que la interpretación de las autoridades estadounidenses sobre la regla de origen podría tener un impacto económico significativo en los productores canadienses y en los flujos de comercio del país hacia futuro. Además, coinciden en la importancia de asegurar de manera sistémica la correcta interpretación de las disposiciones del T-MEC.
Proceso de consultas y solicitud para el establecimiento de un panel
Con el propósito de resolver la disputa comercial en el sector automotriz con Estados Unidos, México presentó una solicitud de consultas el 20 de agosto de 2021, de conformidad con lo establecido en el artículo 31.4 sobre Consultas del Capítulo 31 respecto a Solución de Controversias.[19] Las consultas constituyen una primera etapa no contenciosa del mecanismo de solución de controversias Estado-Estado que prevé el T-MEC y se deben celebrar a más tardar 30 días después de la presentación de la solicitud.
Más adelante, el 26 de agosto, el Gobierno de Canadá notificó a Estados Unidos su intención de incorporarse a las consultas solicitadas por México. La participación canadiense sin lugar a dudas fue una noticia positiva para el Gobierno mexicano, pues fortaleció la posición que defiende frente a sus contrapartes estadounidenses.[20]
Las consultas se llevaron a cabo el 24 de septiembre de 2021, sin que se resolviera la diferencia. Consecuentemente, tal cual lo prevé el Acuerdo, al no llegar a un entendimiento, México solicitó formalmente el 6 de enero de 2022 el establecimiento de un panel de solución de controversias, conforme al párrafo 1 del artículo 31.9 sobre el establecimiento de un Panel del T-MEC, para que sea éste el que determine si son incorrectas la interpretación y la aplicación por parte de Estados Unidos sobre las reglas de origen y las reglamentaciones uniformes.[21]
Por su parte, Canadá emitió un comunicado en el que anunció a México y Estados Unidos su decisión de participar, como parte interesada, en la controversia presentada por el Gobierno mexicano. La decisión canadiense recae en la preocupación por el impacto que la visión estadounidense podría tener sobre la industria nacional, al reducir de manera significativa la posibilidad de que los vehículos de manufactura de ese país gocen de las preferencias comerciales previstas en el Acuerdo.[22]
Es importante señalar que, para el caso de Canadá y Estados Unidos, se trata del segundo panel Estado-Estado en el marco del T-MEC. En este caso, fue el Gobierno estadounidense el que solicitó el establecimiento de un panel para resolver una controversia en cuanto a la asignación de cuotas para productos lácteos por parte de las autoridades canadienses, al considerar que se habían adoptado restricciones al comercio de Estados Unidos. En esa primera disputa formal desde la puesta en operación del instrumento, el panel resolvió en contra de Canadá.[23]
De acuerdo con el Acuerdo, la designación del panel para el sector automotriz se deberá llevar a cabo 30 días después de que se presentó la solicitud de establecimiento del panel, mediante la elección de los cinco panelistas que lo integrarán, aunque podrán ser mínimo tres, si las partes así lo acuerdan. La selección se hará a partir de la lista acordada entre las partes, antes de la entrada en vigor del T-MEC. Asimismo, 150 días después de la designación del último panelista, el panel deberá presentar un informe preliminar. Por último, 30 días después del informe preliminar, el panel deberá emitir su informe final. Previsiblemente, esto sucedería en agosto de 2022, a menos que las partes contendientes decidan algo diferente.[24]
Tabla 1. Plazos importantes sobre el establecimiento de un panel al amparo del T-MEC
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Etapa |
Plazo |
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Solicitud de establecimiento de un panel para la solución de una controversia |
6 de enero de 2021 |
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Designación del panel |
30 días posteriores a la presentación de la solicitud, tentativamente a principios de febrero de 2022 |
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Presentación del informe preliminar |
150 días después de la designación del último integrante del panel, previsiblemente para junio o julio de 2022. |
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Presentación del informe final |
30 días posteriores a la presentación del informe preliminar, tentativamente para agosto de 2022. |
Fuente: elaboración propia, con información de la Secretaría de Economía y del Consejo Coordinador Empresarial.
Las decisiones de los paneles establecidos al amparo del T-MEC son obligatorias. En caso de que el panel determine que la interpretación y aplicación de las disposiciones del Acuerdo por parte de Estados Unidos son incorrectas, las autoridades de la Unión Americana deberán acatar la decisión. Sin embargo, en caso de no cumplirla, México y Canadá podrían adoptar represalias comerciales en su contra. Será determinante para el futuro de una América del Norte integrada que las partes respeten la decisión final del panel, en beneficio tanto de la integración regional como de los trabajadores del sector automotriz norteamericano.
El debido cumplimiento de las diversas disposiciones del T-MEC, incluidas las flexibilidades incorporadas para la industria, son fundamentales para garantizar el Estado de derecho. Al respecto, hay que reconocer los esfuerzos de diálogo propositivo y continuo entre los tres países. En este sentido, destacan las recientes conversaciones entre México y Estados Unidos a nivel de subsecretarios, celebradas el 13 de enero de 2022, como parte de los esfuerzos conjuntos para lograr la correcta implantación del Acuerdo. Con ello garantizaremos el éxito del instrumento, en beneficio de la industria automotriz, que es el pilar de la integración económica de América del Norte. [25]
Esto es especialmente relevante en el contexto de una acelerada transición de la industria hacia la automatización y la electrificación de los vehículos, lo cual representa una oportunidad irrepetible para los tres países en cuanto a la atracción de inversiones, especialmente de aquellas empresas que buscan establecerse en la región como parte de sus estrategias de nearshoring.
Por tanto, debemos trabajar de manera coordinada para que los cambios de política comercial en los tres países sean favorables al sector, con miras a avanzar hacia una mayor profundización en los vínculos económicos trilaterales y el fortalecimiento de la competitividad de América del Norte en su conjunto, y no en sentido contrario.
Twitter y Facebook: @RicardoMonrealA
Fuentes
[1] Las reglas de origen previstas en el Capítulo 4 del T-MEC son los criterios necesarios para determinar la procedencia nacional de un producto.
[2] Las reglamentaciones uniformes se fundamentan en el artículo 5.16 del T-MEC, y tienen el objetivo de brindar certidumbre jurídica y claridad en la aplicación de las disposiciones del Acuerdo.
[3] El Valor de Contenido Regional es el porcentaje que se utiliza para indicar en qué medida se produjo una mercancía, en este caso, un vehículo, en la región de América del Norte. En este porcentaje influyen factores como el origen de los componentes o materiales que se utilizaron para fabricar el vehículo y la ubicación donde se produjo.
[4] Secretaría de Economía, “México solicita el inicio de Consultas al amparo del mecanismo general de solución de controversias del T-MEC”. Gobierno de México (22 de agosto, 2021), sec. Prensa [En línea]: https://bit.ly/3rhulN7 [Consulta: 12 de enero, 2022].
[5] Jorge O. Armijo de la Garza y Víctor Jesús Rosas Muñoz, “Nuevos enfoques en el reordenamiento de las cadenas de valor globales”. Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques-Senado de la República (22 de abril, 2021), sec. Análisis e Investigación, Contexto Internacional [En línea]: https://bit.ly/3riKIZS [Consulta: 12 de enero, 2022].
[6] Secretaría de Economía, “México solicita el inicio…”, op. cit.
[7] Reuters, “Canada joins Mexico in seeking consultation with U.S. over USMCA content rules”. Reuters (27 de agosto, 2021), sec. Autos & Transportation [En línea]: https://reut.rs/3nOF80D [Consulta: 12 de enero, 2022].
[8] USTR, “United States Prevails in USMCA Dispute on Canadian Dairy Restrictions”. Press Raleases (4 de enero de 2022) sec. Press Office [En línea]: https://bit.ly/3FuC2Vr [Consulta: 12 de enero de 2022].
[9] Office of the United States Trade Representative (USTR), “United States Prevails in USMCA Dispute on Canadian Dairy Restrictions”. USTR (4 de enero, 2022), sec. Press Office, Press Raleases [En línea]: https://bit.ly/3FuC2Vr [Consulta: 12 de enero, 2022].
[10] Ricardo Monreal Ávila, Del TLCAN al T-MEC. Retos y perspectivas. Miguel Ángel Porrúa, México, 2020, pp. 104-105.
[11] Secretaría de Economía y T-MEC, “Capítulo 4. Reglas de Origen”. Gobierno de México (3 de junio, 2019), sec. Textos finales del Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC) [En línea]: https://bit.ly/3rmjQIl [Consulta: 13 de enero, 2022].
[12] R. Monreal Ávila, op. cit.
[13] Deloitte, “Sector automotriz. Los caminos frente al T-MEC”. Deloitte (31 de julio, 2020). sec. Perspectivas [En línea]: https://bit.ly/3GzUOMo [Consulta: 13 de enero, 2022].
[14] Idem.
[15] Secretaría de Economía y T-MEC, “Capítulo 4. Reglas…”, op. cit.
[16] Roberto Morales, “EU se desvía de lo acordado en reglas de origen: Economía”. El Economista (23 de julio, 2021), sec. Empresas [En línea]: https://bit.ly/3fsNWEO [Consulta: 14 de enero, 2022].
[17] Idem.
[18] Secretaría de Economía, “Inicio de consultas al amparo del T-MEC sobre la interpretación de Estados Unidos a las reglas de origen en el sector automotriz”. Gobierno de México (27 de agosto, 2021), sec. Reporte T-MEC [En línea]: https://bit.ly/33iHbCM [Consulta: 13 de enero, 2022].
[19] Secretaría de Economía, “México solicita el inicio…”, op. cit.
[20] Reuters, op. cit.
[21] Secretaría de Economía, “México solicita el establecimiento…”, op. cit.
[22] Global Affairs Canada-Government of Canada, “Statement by Minister Ng on the implementation of rules of origin for automotive goods under the Canada-United States-Mexico Agreement (CUSMA)”. Government of Canada (13 de enero, 2022), sec. Global Affairs Canada [En línea]: https://bit.ly/3IbovUz [Consulta: 14 de enero, 2022].
[23] Office of the United States Trade Representative (USTR), “United States Prevails…”, op. cit.
[24] Secretaría de Economía y T-MEC, “Capítulo 31. Solución de Controversias”. Gobierno de México (3 de junio, 2019), sec. Textos finales del Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC) [En línea]: https://bit.ly/3FsJdNN [Consulta: 14 de enero, 2022].
[25] Office of the United States Trade Representative (USTR), “Resumen de la reunión virtual entre el Embajador Jayme White y la Subsecretaria de Economía de México Luz María de la Mora”. USTR (13 de enero, 2022), sec. Press Office, Press Releases [En línea]: https://bit.ly/3K9eU2p [Consulta: 14 de enero, 2022].
