El camino democrático en México
Daron Acemoglu y James Robison describen tres diferentes tipos de procesos del desarrollo político, institucional y democrático de las naciones. El primero son los casos de países que transitan de ambientes no democráticos a democráticos, sin ninguna posibilidad de una regresión. El segundo es el proceso en el que, una vez alcanzada la democracia, colapsa y el ciclo vuelve a iniciar, siendo una gran proporción de los países latinoamericanos un ejemplo de este caso. El tercer tipo de proceso es aquel en el que las naciones simplemente permanecen bajo condiciones autoritarias, negando el paso a la consolidación democrática.
¿En donde se puede ubicar a México dentro de estos arquetipos de desarrollo institucional? La respuesta no es unifactorial o sencilla, al contrario: se puede decir que el desarrollo institucional en nuestro país tiene rasgos propicios de los tres procesos, pero actualmente se encuentra viviendo un momento en el que los cambios que democráticamente se han obtenido difícilmente podrán ser contrarrestados por acciones futuras.
La Independencia de México trajo consigo el inicio de la consolidación de las instituciones. Sin embargo, desde 1824 hasta 1857 el país entró en un proceso en el que lo más importante era lograr el reconocimiento internacional y establecer un orden interno, el cual era inexistente, debido a las pugnas por el poder que buscaban los centralistas y los federalistas. Estas batallas ideológicas culminaron con la Constitución de 1857, cuando finalmente la división de poderes y el federalismo se cimentaron como las formas de gobierno y de organización de la nación.
Sin embargo, la democracia se vio nuevamente amenazada, primero por la intervención francesa; después, por la llegada a México de Maximiliano de Habsburgo, y finalmente por la instauración del porfiriato, un periodo en el que simplemente los principios democráticos que se habían construido durante los primeros años como nación independiente no solamente frenaron su desarrollo, sino que retrocedieron significativamente.
Con la llegada de la Revolución y, más específicamente, con el breve gobierno de Francisco I. Madero, se lograron dos cambios importantes para dar paso a la consolidación democrática del país: el voto directo y la no reelección. Sin embargo, la experiencia interrumpida del Gobierno maderista impidió que se fomentaran cambios sustanciales en materia social, económica y política que sentaran las bases de un país que pudiera tomar un rumbo fijo hacia la prosperidad y el bienestar generalizado.
Las consignas sociales de quienes apoyaron el movimiento maderista, así como las demandas campesinas de quienes tomaron las armas para que la Revolución sucediera en los hechos se plasmaron en parte en la Constitución de 1917, pero en la realidad estos principios no estuvieron acompañados de un cambio jurídico profundo que diera paso a que las y los mexicanos contaran con las herramientas necesarias para hacer valer sus derechos.
En este sentido, si bien la Constitución Mexicana de 1917 es la primera en haber tenido un contenido social, en la práctica, la lucha posrevolucionaria dio paso a la concentración de poder y a la incapacidad de las fuerzas políticas para que esos principios se convirtieran en realidad. Una vez que se puso fin a las presidencias de carácter militar heredadas de la época revolucionaria, iniciando con Miguel Alemán, se empezó a gestar en México una clase económica dominante que en gran medida dependía de los favores políticos.
Esta unión se fortaleció en 1982, cuando el modelo económico neoliberal se instauró en México, consolidándose en 1988. Durante todo este periodo, aunque la concepción inicial de la construcción del país tenía como base la generación de un nacionalismo que buscara el bienestar de la población menos favorecida, así como instaurar la democracia como eje rector del desarrollo nacional, en la realidad, los intereses privados prevalecieron por encima de los nacionales, y la democracia no fue más que un espejismo que empezó a materializarse en 2018, con la victoria de Andrés Manuel López Obrador, y cuya consolidación se está asegurando con los cambios legales que después de dos años se han llevado a cabo en el Poder Legislativo.
Con estos breves antecedentes como base, es posible afirmar que, desde su vida como nación independiente hasta muy recientemente, México se encontraba entre las naciones que formaban parte del ciclo en el que se avanzaba hacia la democratización, pero posteriormente se retrocedía hacia situaciones más autoritarias. Esto quiere decir que, con honrosas excepciones, la sociedad de nuestro país nunca había contado con una representación efectiva, y el país no tenía las bases necesarias o suficientemente sólidas para evitar que los avances obtenidos pudieran ser revertidos por grupos de poder que buscaban reinstalar el statu quo.
Dos años fundacionales
En el contexto anteriormente descrito, el caso de México y la forma como se ha actuado durante los dos primeros años de Gobierno del nuevo régimen cobran mayor importancia. No solamente porque se está asegurando que en nuestro país no existan retrocesos en los derechos adquiridos por la ciudadanía, sino porque se está rompiendo con un patrón, especialmente latinoamericano, en el que, una vez electos, los gobiernos democráticos de izquierda son vencidos pocos años después por la reacción o por la resistencia de quienes buscan restablecer el orden preestablecido, y conservar sus privilegios.
¿Cómo se puede asegurar que los cambios que el actual Gobierno está llevando a cabo no serán destruidos posteriormente? No hay ninguna garantía absoluta, pero se puede decir que, a través del trabajo legislativo que ha procurado cambios de ley trascendentales para acompañar el proyecto de nación que fue electo en las urnas, México se acerca a la consolidación de país que desde su independencia ha buscado lograr.
Por supuesto que el gobierno de Andrés Manuel López Obrador es diametralmente opuesto de los del pasado: austero, sobrio, honesto, incansable y firme en los propósitos fundamentales, que son el cambio de régimen y la transformación profunda de las instituciones, tarea compleja e incomprendida por quienes se beneficiaron de los regímenes neoliberales, y que, desde distintas y variadas trincheras, intentan recuperar espacios políticos y recobrar los privilegios que les han sido suprimidos.
Por eso, cambiar el rumbo de un país requiere de cambios estructurales y no sólo cosméticos, pues, como la historia nos recuerda, el inicio de las transformaciones no implica su consolidación. Y en este contexto se inscribe el esfuerzo que en el Congreso mexicano se ha realizado.
Fortalecimiento de la democracia
El centro de los trabajos legislativos de estos dos años incluye 17 reformas constitucionales, 25 nuevas leyes y 228 reformas a diversos ordenamientos, los cuales concretan un total de 270 productos legislativos, y ha tenido como objetivo el fortalecimiento de la democracia. Por eso, en el Senado de la República se han creado las bases jurídicas para hacer valer los principios democráticos, al elevar a delito grave el uso de programas sociales con fines electorales, y aprobando el mecanismo de la consulta popular, que, en conjunción con la revocación de mandato, facilitará que la ciudadanía ejerza su derecho a la representación efectiva.
Estado de bienestar
La importancia de fortalecer la democracia no es menor, pues como lo muestran las mediciones internacionales, en especial el índice de democracia publicado por la revista británica The Economist, en 2018 México ocupó el lugar 16 de 24 en Latinoamérica, en cuanto a calidad democrática. Si la democracia no se fortalece, difícilmente la sociedad contará con los mecanismos necesarios para poder defender los derechos adquiridos y los cambios que se logren durante este Gobierno y los que vendrán.
Un segundo pilar fundamental para los trabajos legislativos ha sido el fortalecimiento del Estado de bienestar. En México, a pesar de que la Revolución se nutrió de las demandas y de la exigencia por crear un país más equitativo, la predominancia de los intereses privados ha generado grandes niveles de pobreza y de desigualdad en la distribución del ingreso.
En 2018, de acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), el 42 por ciento de la población mexicana se encontraba en situación de pobreza, y el 7,4 por ciento, en pobreza extrema. Es decir, casi la mitad de nuestra población vive con precariedad, mientras que el uno por ciento más rico del país captura el 17 por ciento del ingreso nacional.
Por estas razones, uno de los pilares del actual proyecto de nación es fortalecer el precario Estado de bienestar que se heredó en México. Con este objetivo, en el Senado de la República se reformó la Constitución para establecer la creación de un Sistema Nacional para el Bienestar, y para elevar a rango constitucional las pensiones para personas adultas mayores y personas con discapacidad permanente, además de favorecer a indígenas de hasta sesenta y cuatro años y menores de dieciocho.
Además, se impulsó una verdadera transformación educativa, garantizando la educación gratuita de las mexicanas y los mexicanos en todos los niveles de educación, y derogando la mal llamada reforma educativa. Esto es un paso fundamental para que los más de 21,1 millones de personas que actualmente presentan rezago educativo puedan salir de esta condición. La educación es uno de los mecanismos que con mayor efectividad puede disminuir la desigualdad, y por ello era necesario que estos cambios quedaran plasmados en ley.
En materia de salud, se creó el Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI), para incorporar el derecho a la prestación gratuita de servicios de salud, medicamentos y demás insumos relacionados para aquellas personas que carezcan de seguridad social. Se trata de un paso fundamental para poder corregir todos los vicios que existían en el sector y que hicieron que actualmente no cuente con la solidez necesaria para hacer frente a una crisis sanitaria como la que atravesamos.
Sólo por mencionar un ejemplo respecto a las condiciones del sector salud en México, se puede mencionar que cuenta con un déficit de alrededor de 200,000 profesionistas de la salud, y que de acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (CIDE), en 2018, México destinó el 2.5 por ciento del PIB en salud, muy por debajo de lo que destinan otros países.
Además, en marzo de 2020, nuestro país contaba con 1.4 camas por cada 1000 habitantes, en contraste con las 4,7 camas que establece la misma OCDE, y las 2,1 de camas que existen en promedio en América Latina y el Caribe por la misma cantidad de habitantes. Lo anterior obligó a que el Gobierno actual hiciera un esfuerzo sin precedente en la reconversión hospitalaria, para poder atender al mayor número posible de personas enfermas de COVID-19. Estos ejemplos son solamente una muestra del porqué se necesita seguir construyendo las bases de un sistema de salud pública más efectivo.
En la misma dirección, para atender una de las enfermedades más letales en México, en el Senado de la República se aprobó la Ley General para la Detección Oportuna del Cáncer en la Infancia y la Adolescencia; con ello, se ordena a las instituciones federales competentes, integrantes del Sistema Nacional de Salud, establecer las medidas para la atención integral y universal de las niñas, niños y adolescentes menores de dieciocho años con sospecha o diagnóstico de cáncer.
Adicionalmente, para atender el problema nutricional que existe en México, se estableció el etiquetado en cualquier producto alimenticio que en su composición nutricional contenga energía, sodio, azúcares o grasa saturada en cantidades superiores a las establecidas, o que se le haya adicionado sodio, azúcares o grasas saturadas y su contenido supere el valor establecido por la Secretaría de Salud.
En materia de dispersión de apoyos sociales, se creó el Banco del Bienestar, para que las personas beneficiarias, incluso de los pueblos más apartados, puedan cobrar los apoyos de los programas institucionales. Uno de los objetivos de este Gobierno es acabar con la intermediación que por tanto tiempo ordeñó los recursos que en teoría deberían ser dedicados a los programas sociales. Con la creación y consolidación del Banco del Bienestar no solamente se modernizará la manera en que las personas reciben el apoyo que por derecho les corresponde, sino que se asegura que cada peso sea recibido sin pasar por una aduana administrada por terceros.
Para atender las necesidades hasta hace poco ignoradas de los pueblos originarios, el Senado de la República aprobó la Ley del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas, en la que se reconoce al INPI como autoridad responsable de garantizar el ejercicio y la implementación de los derechos de los pueblos indígenas y afromexicanos, así como promover su desarrollo integral y sostenible, y lograr el fortalecimiento de sus culturas e identidades.
Estos cambios se han acompañado también por acciones que demuestran la voluntad política de dar paso a la reconstrucción del tejido social del país, entre las que se encuentra la aprobación de disposiciones legales para otorgar amnistía a quienes estén injustamente en prisión, y se aprobaron reformas en materia de paridad de género y de reconocimiento de pueblos y comunidades afromexicanas.
Justicia y paz
La guerra contra el narcotráfico iniciada en México hace catorce años ha tenido consecuencias devastadoras para el país. Mientras que en 2007 el número de homicidios registrado por el INEGI fue de 8867, en 2018 este número escaló a 36 685. Si esta cifra fuera sopesada con el crecimiento poblacional, el patrón sería bastante similar. Esta escalada en la violencia se debe en gran medida a la estrategia fallida que se inició en 2006 y que, con la detención de funcionarios dedicados a labores de seguridad pública de ese periodo, exhibe la presunta complicidad existente con el crimen organizado.
Fuente: elaboración propia con datos del INEGI
Los efectos de ese pacto de impunidad penetraron las instituciones de seguridad, y además obligaron a que instituciones como el Ejército y la Marina tuvieran que llenar espacios de vacío que los cuerpos policiacos no podían atender. De esta manera, la pacificación del país se convirtió en una de las principales demandas que la sociedad llevó a las urnas en 2018, y por lo tanto, en uno de los principales compromisos adoptados por el proyecto de nación encabezado por el presidente Andrés Manuel López Obrador.
Con esto en mente, en el Senado de la República se aprobó la instrumentación de la Guardia Nacional, a través de su ley reglamentaria, como institución del Estado mexicano responsable de salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como de contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social. Además, se aprobaron leyes reglamentarias para dar certidumbre jurídica a ese cuerpo de carácter civil, garantizando que se cuenten con protocolos claros de actuación, consagrados en la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza, en la Ley Nacional de Registro de Detenciones, y en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
Otro de los problemas que han generado un ciclo vicioso en México en materia de seguridad es el alto grado de impunidad que existe en el país. Durante las últimas décadas, nuestras instituciones encargadas de la impartición y procuración de justicia estuvieron supeditadas al Ejecutivo federal. Esto ocasionó que los posibles delitos llevados a cabo por personas funcionarias públicas no fueran investigados, pero también distorsionó la impartición y procuración de justicia de manera general. Como ejemplo se puede decir que, en 2018, de acuerdo con el INEGI, el 93 por ciento de los delitos no fueron denunciados o no se inició averiguación previa.
Por ello, con el objetivo de reducir la impunidad y restablecer la confianza que la sociedad tiene en el sistema de justicia en México, en el Senado de la República se elaboró y aprobó la Ley que reglamenta la organización, el funcionamiento y la actuación de la Fiscalía General de la República, como órgano público con autonomía constitucional a cargo de las funciones otorgadas al Ministerio Público de la Federación. Además, se fortaleció nuestra Constitución Política, al incrementar el catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa. Aún más importante: se aprobó la reforma constitucional del sistema de impartición y procuración de justicia, un paso importante para acabar con la impunidad en el país.
Finalmente, para abordar uno de los problemas que más impacta en la seguridad en México y en la prosperidad de comunidades vulnerables, el Senado de la República aprobó también la Ley Federal para la Regulación del Cannabis, que además de poner al país a la vanguardia en la materia, atendiendo una demanda social que había sido ignorada, busca resarcir los daños producidos por la época prohibicionista iniciada en 1920.
Austeridad y separación de poder político y poder económico
De acuerdo con una encuesta realizada por Mitofsky en noviembre de 2018, los partidos políticos tienen, entre 18 instituciones, la calificación más baja dada por la muestra sondeada: con apenas 5,1. Esto es un reflejo de los malos manejos que durante décadas llevó a cabo la clase política, cuyos abusos y excesos la distanciaron de la ciudadanía. La pérdida de confianza en los institutos políticos por parte de la sociedad es de gran relevancia, porque éstos son los vehículos mediante los cuales se ejerce la representación, por lo que su colapso significaría un gran retroceso para la democracia en México.
Por esta razón, ya como presidente de México, Andrés Manuel López Obrador se alejó del sistema de partidos. Además, con el objetivo de que la sociedad recobrara la confianza en las instituciones de la administración, el actual gobierno se ha enfocado en llevar a cabo reformas para evitar el despilfarro y los abusos que se daban en la cúpula del poder, defendida y blindada por el manto protector del sistema partidista excluyente que durante años imperó en el país, las cuales se han reflejado en cambios legales que han sido aprobados en el Senado de la República.
Por ello, en el Senado de la República se eliminaron los salarios excesivos de las y los servidores públicos, y fueron reguladas las remuneraciones que perciben, para que no sea posible que obtengan un salario mayor al establecido para el presidente de la República. Aún existen resistencias al respecto en el Poder Judicial y en órganos autónomos, pero la instalación de la austeridad como política de Estado va por buen camino.
Estos esfuerzos se han acompañado de otras acciones, como la eliminación del gasto en seguros médicos privados y seguros de separación individualizada de los que gozaban anteriormente las y los altos funcionarios. La intención de ejercer estos ahorros fue aumentar la inversión en programas dirigidos al desarrollo social en el presente ejercicio, algo que la pandemia ha demostrado no era solamente necesario, sino indispensable.
Asimismo, se eliminó el fuero para que el presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, pueda ser juzgado como cualquier ciudadana o ciudadano. Con esto, México se aleja del metapresidencialismo que durante tanto tiempo existió, y hace más probable que futuras personas que dirijan al país mantengan comportamientos éticos y honestos, al saber que la sociedad tiene la posibilidad de llevarlas ante la justicia.
Para apoyar la disociación del poder político y el económico que durante tanto tiempo posicionó los intereses privados por encima del bien común, desde el Senado de la República se realizaron cambios constitucionales para suprimir la condonación de impuestos, las exenciones y el otorgamiento de estímulos económicos. Éste es un paso fundamental, pues de acuerdo con datos dados a conocer por el Centro de Análisis e Investigación Fundar, tan sólo de 2007 a 2015 México dejó de recibir 247 mil 600 millones de pesos, debido, entre otros, a estos motivos. Se trata de una cantidad significativa cuyo desvío representa un adelgazamiento del erario y, por lo tanto, la imposibilidad de construir instituciones e instrumentar políticas que apoyen el desarrollo de las y los mexicanos.
Bajo esta misma lógica, para asegurar que la sociedad esté protegida por las instituciones, en el Senado se reformó la legislación para dar vida al Instituto para Devolver al Pueblo lo Robado (INDEP), organismo descentralizado encargado de dar destino a los bienes y a las empresas improductivas para el Estado, contribuyendo así a fortalecer el Estado de derecho, las finanzas públicas y el sistema financiero mexicano.
Además, a través de los cambios a la ley realizados en el Senado, se sancionará la emisión de comprobantes fiscales falsos y de empresas fantasma, actividades que, al igual que la condonación de impuestos, también representaba grandes pérdidas para el Estado mexicano, pues solamente de 2014 a 2019, de acuerdo con el Servicio de Administración Tributaria, se detectó que a través de la emisión de facturas falsas el Estado mexicano dejó de percibir 354,512 millones de pesos. Lograr que las empresas y las personas aporten lo justo y evitar engaños es fundamental para construir un país menos desigual.
A estos esfuerzos se suma la aprobación en el Senado de la República para desaparecer los fideicomisos, los cuales eran mecanismos de opacidad y corrupción. Ahora, los apoyos serán recibidos de manera directa por las personas beneficiarias, para evitar el desvío de los recursos.
Además de estas medidas, se han llevado a cabo acciones para mejorar el entorno económico, entre las cuales se encuentran la reforma laboral, enfocada en la eficacia de resoluciones y la democratización de la vida sindical, y los esfuerzos para armonizar nuestra legislación con el T-MEC, el mecanismo comercial más importante para México y la región, que también fue aprobado por el Senado de la República.
Con el objetivo de impulsar aún más el comercio en México, el Senado también expidió una nueva Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, para actualizar y modernizar la tarifa de estas contribuciones, a fin de adecuarla a los flujos de comercio internacional e incorporar un esquema en materia de aumento, disminución y suspensión de aranceles.
Consideraciones finales
Haber aprobado estas reformas progresistas, que permiten mantener el rumbo constitucional y legal que hasta el momento se ha impreso al proyecto de nación, ha requerido la construcción de mayorías absolutas, que han sido logradas a través del consenso y el diálogo.
No es posible dejar de destacar que en esta intensa actividad legislativa la participación de las legisladoras en ambas cámaras ha sido crucial, y que por primera vez en la historia las mujeres conquistaron la igualdad sustantiva con una paridad de género de hecho y de derecho, sin simulaciones ni condicionamientos.
Revertir los cambios a la ley que hemos conseguido hasta el momento no será imposible, pero sí complicado, sobre todo en materia de derechos humanos, los cuales se rigen por el principio de progresividad, que establece la imposibilidad de reducir su cobertura.
Por eso, a dos años de gobierno, se puede afirmar que los trabajos del Congreso, respetando la plena autonomía entre poderes, han contribuido a la construcción de la idea de nación que más de 30 millones de mexicanas y mexicanos apoyaron en las urnas.
Con estos cambios legales y estructurales, México se aleja de lo sucedido en otros países, en donde los deseos de la voluntad popular han sido revertidos por la reacción de quienes buscan mantener el statu quo.
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