Guardia Nacional y seguridad
Los hechos sucedidos esta semana en Jalisco, Guanajuato, Chihuahua y Baja California no pueden entenderse como aislados, sino como estratégicos, reactivos y sincronizados, a sabiendas de que este fenómeno de la inseguridad es producto de años de complicidad y deterioro de un proceso en el que las bandas criminales se multiplicaron, fortalecieron y radicalizaron, mientras que las autoridades pasivas y omisas se coludieron y permitieron el avance delincuencial.
Tales fueron las condiciones que se heredaron al iniciar la transición política de 2018: los grupos criminales diversos ampliaron su radio de acción, esparcidos a lo largo y ancho del territorio, y expandieron sus fronteras de dominación, con la tolerancia, complacencia o complicidad de las organizaciones policiales civiles, y probablemente hasta militares. Así lo demuestran las investigaciones en curso de altos funcionarios con nexos con estas agrupaciones, al igual que episodios lamentables, entre ellos, el fallido operativo Rápido y Furioso y otros eventos de la misma magnitud.
Frente a esta situación, la estrategia iniciada en 2018 planteó, por un lado, atacar las causas de la delincuencia, a través del fortalecimiento de la seguridad pública y, por otro, la creación de una institución capaz de hacer frente a los grupos criminales, que aspirara a estar libre de colusión, que fuera efectiva y disciplinada, y que actuara con protocolos que permitieran respetar los derechos humanos. Ambos pilares, necesarios y complejos en su implementación, son dignos de ser analizados, por lo que la coyuntura y el contexto actuales nos obligan a profundizar en el pasado, presente y futuro de la Guardia Nacional.
Pasado y presente
Un análisis acotado podría sugerir que la Guardia Nacional debe ser estudiada y entendida desde hace tres años, cuando en 2019, en el Congreso de la Unión,aprobamos por unanimidad su creación. En el Pleno del Senado de la República, la votación en favor del dictamen fue histórica —especialmente al tratarse de un tema delicado y polémico—, y sólo se puede explicar gracias al proceso de diálogo y consenso que llevamos a cabo entretodas las fuerzas políticas.
En ese momento, en la Junta de Coordinación Política las coordinadoras y los coordinadores de todos los grupos parlamentarios logramos construir una proposición que fue enviada a las comisiones de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos Segunda, instancias que, a su vez, lo remitieron, en forma de dictamen, a la Mesa Directiva.
Entre los cambios propuestos y acordados respecto al proyecto original, se estableció que la Guardia Nacional sería una institución de seguridad pública de carácter civil, y se estipuló una temporalidad de cinco años para que las Fuerzas Armadas se retirasen gradualmente de las tareas de seguridad pública. Esta disposición se incorporó en el artículo quinto transitorio, que a la letra señala:
Quinto. Durante los cinco años siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, en tanto la Guardia Nacional desarrolla su estructura, capacidades e implantación territorial, el Presidente de la República podrá disponer de la Fuerza Armada permanente en tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria.
El Ejecutivo Federal incluirá un apartado sobre el uso de la facultad anterior en la presentación del informe a que se hace referencia en la fracción IV del artículo 76.
Esa modificación era necesaria. Desde 2006, las Fuerzas Armadas han desempeñado un papel fundamental en tareas de seguridad pública. Esto se explica porque su formación y su capacidad operativa subsanaron las limitaciones que tenían las policías locales (municipales y estatales), pero también las federales, para hacer frente a la fallida estrategia de seguridad que se inició y continuó en aquellos sexenios.
Las corporaciones policiacas se vieron rebasadas por el crimen organizado, de ahí que las Fuerzas Armadas fueran el apoyo necesario para implementar la estrategia de combate frontal contra la delincuencia organizada, extralimitando en los hechos lo que la Constitución dicta que deberían ser sus funciones.
En todo este tiempo, las corporaciones policiacas no se reformaron ni se fortalecieron, sino que, ante la escalada de violencia iniciada desde el comienzo del nuevo siglo y frente a la diversificación de los grupos criminales, se volvieron más vulnerables y corrompibles. Durante estos sexenios no se hizo un intento serio para generar un entramado institucional que permitiera la correcta actuación y posterior retiro del Ejército de las tareas de seguridad pública.
El resultado fue que llegamos a 2018 en una encrucijada: se aceptaba que el Ejército debiera finiquitar sus funciones en materia de seguridad pública, pero al mismo tiempo, resultaba evidente que hacerlo en forma tajante y abrupta dejaría un vacío de poder que generaría una escalada aún mayor de violencia en el país.
La Guardia Nacional nace precisamente de la concepción de conjuntar el mando civil con la disciplina y la efectividad castrenses, como una vía para contar con una corporación capaz de hacer frente al crimen organizado. El acuerdo que se alcanzó en la JUCOPO del Senado de la República en febrero de 2019 se enfocó en establecerlas bases de esta institución y delimitar una temporalidad que permitiera su maduración, así como el regreso paulatino de las Fuerzas Armadas a las labores que legítimamente le corresponden.
La creación legal de este órgano fue, por tales motivos, detallada y específica en sus funciones y límites de actuación. El artículo 4 de la Ley de la Guardia Nacionalreitera que ésta es una institución de seguridad pública, de carácter civil, disciplinada y profesional, adscrita como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana.
Al mismo tiempo, el artículo 5 dispone que el objeto de la Guardia Nacional es realizar la función de seguridad pública a cargo de la Federación y, en su caso, conforme a los convenios que para tal efecto se celebren, colaborar temporalmente en las tareas de seguridad pública que corresponden a las entidades federativas o los municipios.
Por su parte, el artículo 6 establece que los fines de la Guardia Nacional consisten en salvaguardar la vida,integridad y seguridad, además de los bienes y derechos de las personas, así como preservar las libertades; contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social; salvaguardar los bienes y recursos de la nación, y llevar a cabo acciones de colaboración y coordinación con entidades federativas y municipios.
Adicionalmente, el artículo 9 establece también que cuenta con atribuciones y obligaciones específicas, comoprevenir la comisión de delitos y faltas administrativas; realizar indagatorias para la prevención de ilícitos; investigar, bajo la conducción de las autoridades ministeriales, los hechos delictivos cometidos, y detener a las personas relacionadas con éstos, entre otras.
En su conjunto, los objetivos y atribuciones de la Guardia Nacional buscan que su actuación incida en el tema de seguridad pública, priorizando las tareas preventivas, de investigación y persecución de los delitos, conforme al artículo 21 constitucional. De igual forma, se establecieron límites a su proceder.
Por ejemplo, sus atribuciones y obligaciones son ajenas a las tareas de seguridad nacional (artículo 3 de la Ley de Seguridad Nacional) y de seguridad interior (artículo 2 de la Ley de Seguridad Interior). Es decir, esta corporación no puede emprender las acciones destinadas a mantener la integridad y permanencia del Estado mexicano, así como tampoco las orientadas a salvaguardar los órdenes de gobierno e instituciones
Para asegurar su carácter civil, en el diseño de la Guardia Nacional se estableció su adscripción orgánica y funcional a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, y no a alguna otra autoridad federal vinculada a las materias de seguridad nacional o de seguridad interior.
Al mismo tiempo, las obligaciones y atribuciones en materia de seguridad nacional e interior están sujetas al marco constitucional y legal aplicable a instancias distintas de la Guardia Nacional, por lo que el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada de México no tienen conferidas funciones para prevenir, investigar o perseguir delitos.
Con este marco normativo y a partir de entonces, se emprendió una estrategia de seguridad que conjunta las dos vertientes del fenómeno: por una parte, minar las bases sociales de la delincuencia organizada, y para ellofueron destinados recursos, como nunca, al desarrollo social. Por otra parte, actuar contundentemente en la contención del delito.
En la normatividad que da vida a la Guardia Nacional se acordó también facultar al Senado para analizar y aprobar el informe anual que el Ejecutivo federal presente sobre las actividades de ésta. En tal virtud, de conformidad con el más reciente, entregado en febrero de 2022, la corporación cuenta ya con 113,833 efectivos desplegados, de los cuales 73,805 (el 65 por ciento) es personal asignado a la SEDENA; 16,792 (el 15 por ciento), a SEMAR, y 23,236 (el 20 por ciento) a la extinta Policía Federal. Se espera que para 2024 cuente con 144,000 miembros desplegados en las 266 coordinaciones regionales, lo que implica que en los próximos dos años se deberá reclutar a poco más de 30,000 nuevos elementos.
Es decir, a 19 meses de que se cumpla el plazo que constitucionalmente se estableció para que las Fuerzas Armadas dejaran de realizar tareas de seguridad pública, la Guardia Nacional depende, en gran medida, de elementos adscritos a aquéllas, lo cual abre de nueva cuenta un debate sobre el futuro de esta corporación y,con ello, del proceso de pacificación en el país.
Futuro
La Guardia Nacional es una corporación que aún puede ser catalogada como de reciente creación y, al mismo tiempo, en formación. Los acontecimientos ocurridos en estos días en Jalisco, Guanajuato, Chihuahua y Baja California son muestra de la necesidad de fortalecer una institución capaz de hacer frente a las prácticas cada vez más radicales de los grupos del crimen organizado, que disponen de tácticas y estrategias y cuyo interés es atemorizar a la población y debilitar a la institución.
Está claro que la pacificación es aún un tema pendiente, que necesita de una solución de largo plazo y que ha puesto en el centro del debate cuál deberá ser el futuro de la Guardia Nacional. Para ello resulta útil analizar el marco normativo mexicano en torno a tres conceptos importantes: seguridad nacional, seguridad interior y seguridad pública.
En primer lugar, se tiene que considerar que el artículo 21 constitucional establece que la seguridad pública es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades federativas y los municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social, de conformidad con lo previsto en la Constitución y las leyes en la materia.
La dependencia en la cual recae esta responsabilidad se encuentra también en nuestra Carta Magna. El propioartículo 21 establece que la Guardia Nacional es una institución de seguridad pública, de carácter civil, disciplinado y profesional. Asimismo, en esa disposición constitucional se reitera que “la Federación contará con una institución policial de carácter civil denominada Guardia Nacional”, cuya estructura orgánica y de dirección es determinada por la ley, pero estará adscrita a la secretaría del ramo de seguridad pública.
De esta manera, la prevención, investigación y persecución de los delitos, por mandato constitucional, son actividades que no están conferidas a autoridades militares, sino a instituciones de carácter civil, como la Guardia Nacional, lo que justifica que su adscripción administrativa se establezca respecto de una secretaría que asume las atribuciones de seguridad pública y no de seguridad nacional o de seguridad interior.
Además, el artículo 1 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos les confiere a estas instituciones armadas permanentes, entre otras, las misiones dedefender la integridad, independencia y soberanía de la nación, así como garantizar la seguridad interior.
No obstante, la misma ley establece que tales misiones podrán realizarlas el Ejército y la Fuerza Aérea, por sí o en forma conjunta con la Armada o con otras dependencias de los Gobiernos federal, estatales o municipales, todo conforme lo ordene o lo apruebe el presidente de la República, en ejercicio de sus facultades constitucionales.
En este sentido, podemos sostener categóricamente quedesde el 2018 las Fuerzas Armadas han actuado bajo los principios constitucionales, en apego a la facultad que el Congreso de la Unión les otorgó, realizando acciones de seguridad pública, como ya fue señalado.
En observancia del constitucionalismo mexicano, en caso de que se pretendiera modificar la naturaleza jurídica de esta institución denominada Guardia Nacional, delcarácter civil al carácter militar, sin duda se requeriría de una reforma a la Carta Magna, pues en la jerarquía de leyes prevalece ésta por encima de cualquier otro ordenamiento jurídico ordinario o reglamentario.
Recientemente, se ha planteado que el Ejecutivo federal pudiera acudir a ejercer facultades exclusivas de expedición de decretos, para reasignar atribuciones y adscripción a la Guardia Nacional. Ello generaríareacciones e inconformidades ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por parte de grupos políticos y sociales; sin embargo, el tiempo que tardaría elprocesamiento de los recursos interpuestos agudizaría los desacuerdos, pues la demora profundiza las diferencias.
Por lo pronto, se ha anunciado una iniciativa para reformar la Constitución en esta materia. Estaremos pendientes desu presentación en alguna de las dos cámaras legislativasdel Congreso de la Unión, para ofrecer un debate amplio, reflexivo y respetuoso, a fin de lograr lo mejor para nuestra nación.
Seguiremos aportando todo lo que sea indispensable para alcanzar la pacificación de México, lo cual, con unidad —estoy seguro— concretaremos.
Twitter y Facebook: @RicardoMonrealA
