La expansión de la OTAN y el conflicto en Ucrania
La semana pasada se cumplió un mes del inicio del ataque de Rusia a Ucrania. Mientras los bombardeos continúan, los esfuerzos de negociación bilaterales y multilaterales siguen, y es momento de reforzarlos y multiplicarlos para alcanzar un acuerdo de paz. En este sentido, la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas aprobó una resolución impulsada por México y Francia que llama a un cese inmediato de las hostilidades, la protección de civiles y el respeto por el derecho internacional humanitario. La mayor parte de la comunidad internacional —incluido nuestro país— condena la invasión rusa, por el quebranto de los principios de respeto a la integridad territorial y solución pacífica de controversias entre Estados.
En este sentido, buscar explicaciones del inicio del conflicto nos permite identificar factores que pueden contribuir a la distensión y aprender así del pasado. ¿Qué importancia tuvo la cuestión de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en la crisis? Se identifican dos posiciones al respecto: una que proponía que el aumento en la membresía del bloque militar crearía una “zona de paz”, y otra que señalaba que este hecho resultaría contraproducente a largo plazo porque dañaría la seguridad rusa. Esta postura coincide con un enfoque realista de las relaciones internacionales, el cual predice que el principal motor de la actuación de los Estados es perseguir su interés nacional, con una importancia menor de las normas y las organizaciones internacionales. Así, la teoría realista nos explica en buena medida el ataque ruso a Ucrania.[1]
Promesa de no ampliar la membresía de la OTAN
Moscú afirma durante las negociaciones entre Occidente y la Unión Soviética sobre la unificación alemana, en 1990, Estados Unidos prometió que la OTAN no se extendería a Europa del Este. Washington y sus aliados niegan que hubiera tal acuerdo; sin embargo, cientos de memorandos, minutas y transcripciones de archivos indican lo contrario.
Los políticos de la administración de George H. W. Bush decidieron que la OTAN debería incluir a Alemania unificada. A principios de febrero de 1990, los líderes estadounidenses hicieron una oferta a los soviéticos: el entonces secretario de Estado, James Baker, sugirió que, a cambio de la cooperación en la integración alemana, Estados Unidos podría ofrecer “garantías férreas” de que la OTAN no se expandiría “ni una pulgada hacia el este”. Pocos días después, el presidente soviético Mijaíl Gorbachov accedió a iniciar las conversaciones para la reunificación. Es cierto que no hubo un acuerdo escrito, pero sí existe evidencia de que se propuso un intercambio: el alineamiento occidental de Alemania, a cambio de la contención de la OTAN.[2]
Días después, a la antigua Alemania Oriental se le otorgó un “estatus militar especial”, con un límite a las fuerzas de la Alianza, que estarían estacionadas allí por deferencia a la Unión Soviética. Parecía que Estados Unidos cooperaría con Moscú para el “desarrollo de una nueva Europa”. Sin embargo, meses después, en octubre, los legisladores de la Unión Americana empezaron a contemplar la posibilidad de ampliar la membresía de la OTAN.[3]
Rusia quedó, después de la Guerra Fría, en la periferia de Europa. Un joven oficial de la agencia de seguridad KGB, que prestaba servicio en Alemania Oriental en 1989, expresó su recuerdo de la época en una entrevista diez años después, en la cual evocaba su amargura por cómo “la Unión Soviética había perdido su posición en Europa”. Su nombre era Vladímir Putin.[4]
Debate sobre la expansión del bloque militar
Ante la presión de los países de Europa central y oriental, en 1993 comenzó el debate en forma sobre la ampliación de la OTAN. Se pensaba que esta posible extensión podría generar problemas con Rusia y socavar los logros del final de la Guerra Fría. Por esta razón, Occidente trató de reconciliar este proceso y establecer relaciones especiales con Moscú.[5]
En Estados Unidos, para 1994, la administración de Bill Clinton ya había tomado la decisión de impulsar la inclusión de algunos países del anterior Pacto de Varsovia en la OTAN. Se invitó a Polonia, la República Checa y Hungría a convertirse en integrantes, y el Senado aprobó agregar esos países al Tratado del Atlántico Norte en 1998.
La secretaria de Estado Madeleine Albright reconoció que “[el presidente ruso Boris] Yeltsin se opuso firmemente a la ampliación, porque la veía como una estrategia para explotar su vulnerabilidad.” Strobe Talbott, subsecretario de Estado, opinaba que “Muchos rusos ven a la OTAN como un vestigio de la guerra fría, inherentemente dirigida contra su país. Señalan que han disuelto el Pacto de Varsovia, su alianza militar, y preguntan por qué Occidente no hace lo mismo”.[6]
William Burns, actual director de la CIA y consejero político en la Embajada de Estados Unidos en Rusia en la década de 1990, consideró que la decisión fue “prematura en el mejor de los casos e innecesariamente provocadora en el peor”.[7] El diplomático e historiador George Kennan señaló que la ampliación de la membresía fue un error histórico[8] y, en la propia administración Clinton, el secretario de Defensa William Perry estuvo a punto de dimitir cuando se concretó esta expansión.[9]
Internacionalistas señalan que el programa “Asociación para la paz”, establecido en 1994, era una opción más adecuada y flexible para el nuevo orden internacional, ya que promovía una cooperación militar con prácticamente todos los países del área euroatlántica, incluyendo a Rusia. La OTAN, por definición, la excluía.
No es de sorprender entonces la oposición rusa al ingreso de Polonia, Hungría, la República Checa, los Estados bálticos y otros países a la OTAN. Los presidentes Boris Yeltsin, Dimitri Medvédev y el propio Mijaíl Gorbachov protestaron en público y en privado por el incumplimiento de la promesa de no extender la membresía de la OTAN. A medida que esta expansión se acercó a Ucrania y Georgia, las protestas fueron más severas.[10]
Operación de la Alianza
En 1997, el Acta Fundacional OTAN-Rusia estableció el Consejo Conjunto Permanente como un marco para consultas y cooperación. Se especificó que “no había intención, plan ni razón para desplegar armas nucleares en el territorio de los nuevos miembros”. Se suponía que este enfoque indicaría a Rusia que el objetivo de la ampliación de la Alianza no era crear un “cerco” militar, sino integrar a Europa central y oriental en un espacio atlántico de seguridad.[11] Sin embargo, para el ministro de Relaciones Exteriores de Rusia, Yevgueni Primakov, esta firma fue una “limitación de daños”, ya que Moscú estaba en la mesa, pero no podía vetar cuestiones clave.[12]
Las suspicacias rusas se agravaron profundamente con la intervención militar de la OTAN en la crisis de Kosovo, que Moscú interpretó como un golpe de Occidente para marginar el estatus de Rusia como integrante permanente del Consejo de Seguridad de la ONU.[13]
Posteriormente, en 2007, el presidente ruso Vladímir Putin se dirigió a la conferencia anual de seguridad de Múnich y expresó: “La OTAN ha puesto sus fuerzas de primera línea en nuestras fronteras”. La expansión “representa una seria provocación que reduce el nivel de confianza mutua. Y tenemos derecho a preguntar: ¿contra quién va dirigida? ¿Qué pasó con las garantías que hicieron nuestros socios occidentales después de la disolución del Pacto de Varsovia?”
El punto de quiebre: la Cumbre de Bucarest
La Cumbre de la OTAN de 2008 en Bucarest, Rumania, resultó más fatídica que las anteriores rondas de expansión. La Alianza declaró que Ucrania y Georgia eventualmente se convertirían en integrantes. Unos meses más tarde, estalló la guerra ruso-georgiana.[14] Desde entonces, los líderes rusos han afirmado en repetidas ocasiones que ven el ingreso de Ucrania en la OTAN como una amenaza existencial que se debe prevenir.
El politólogo estadounidense John Mearsheimer señala que 2008 fue el punto de inflexión.[15] Asimismo, comenta que no debería ser una sorpresa la cuestión de la OTAN, porque hubo muchas advertencias. El entonces secretario de Defensa de Estados Unidos, Robert Gates, reconoció que “tratar de traer a Georgia y Ucrania a la OTAN fue una verdadera extralimitación”.[16] También la canciller alemana, Angela Merkel, y el presidente francés, Nicolas Sarkozy, se opusieron a avanzar en la membresía de Ucrania.[17]
Sin embargo, incluso después del conflicto ruso-georgiano, Moscú y la OTAN siguieron colaborando en algunos aspectos. Tenían una relación funcional y cooperaban en temas de defensa, contraterrorismo y entrenamiento de policías para Afganistán.[18]
Desde el lado occidental, la relación con Ucrania buscó atraerla a la Unión Europea (UE) y convertirla en una democracia proestadounidense. Estos esfuerzos alentaron el levantamiento (apoyado por la Unión Americana) que causó que el presidente prorruso, Víktor Yanukóvich, dejara el país. En reacción, Rusia se anexó Crimea y empezó a apoyar a las repúblicas separatistas del Donbás. [19]
Rompimiento entre la OTAN y Rusia
En el 2014, después de la anexión de Crimea, concluyeron las acciones específicas de cooperación que se llevaban a cabo entre Rusia y la OTAN, como el tránsito de carga para fuerzas de la Alianza en Afganistán. A partir de entonces, la Organización reforzó la defensa colectiva y sus actividades en el Báltico y Polonia, también su presencia naval y los ejercicios militares. Igualmente, se suspendieron las reuniones formales del mecanismo de cooperación con Rusia. Finalmente en el 2021, este país retiró su misión ante la OTAN y suspendió la actividad de ésta en Moscú.[20]
Mearsheimer afirma que en el 2017 Ucrania ya era de facto parte de la OTAN. Además, la administración del presidente Donald Trump le vendió “armas defensivas” a Kiev —la capital ucraniana—, que a Moscú le parecían ofensivas. Otros países de la Alianza se sumaron al envío de equipo castrense, además de proveer entrenamiento militar y organizar ejercicios conjuntos. En julio de 2021, Ucrania y Estados Unidos llevaron a cabo una práctica naval en el Mar Negro en la que participaron 32 naciones.[21]
La administración Biden continuó su acercamiento con Ucrania. En noviembre de 2021 se estableció una alianza estratégica entre ambos países, con el objetivo de definir “un compromiso en la implementación de las reformas necesarias para la integración en las instituciones europeas y euroatlánticas”.[22]
El preludio del conflicto
En diciembre del 2021 Rusia exigió una garantía por escrito de que Ucrania nunca se convertiría en parte de la OTAN y que la Alianza retiraría los activos militares que había desplegado en Europa del Este desde 1997. Los acontecimientos de los últimos meses constituyeron la última oportunidad para evitar el ataque.[23] Moscú respaldó sus demandas con una concentración militar masiva en las fronteras de Ucrania. La respuesta de la administración del presidente Joe Biden fue tibia. El presidente Putin entonces claramente escaló el conflicto.[24]
Analistas señalan que la expansión de la OTAN no generó los beneficios que se esperaban, como el fortalecimiento de la democracia, pero sí hizo que Rusia tuviera un motivo contra Occidente, además de que modificó el camino de Moscú en política exterior.[25] En la crisis de 2014, Mearsheimer hablaba de tres factores clave en el conflicto, que siguen vigentes: la expansión de la OTAN, de la Unión Europea y la revolución naranja. Él considera que Ucrania había sido un Estado neutral y que era muy pertinente mantenerlo así.[26] Las acciones militares no resuelven, al contrario, magnifican el dilema de seguridad regional.
Twitter y Facebook: @RicardoMonrealA
FUENTES:
[1] Stephen M. Walt, “An International Relations Theory Guide to the War in Ukraine”. Foreign Policy (8 de marzo, 2022), sec. Analysis [En línea]: https://bit.ly/3Lf7RVn [Consulta: 23 de marzo, 2022].
[2]Idem.
[3]Idem.
[4]Idem.
[5] Mark Crammer, “The Myth of a No-NATO-Enlargement Pledge to Russia”. The Washington Quarterly, en Center for Strategic and International Studies, (abril, 2009), pp. 39-61 [En línea]: https://bit.ly/36OO1RR [Consulta: 23 de marzo, 2022].
[6] Ted Galen Carpenter, “Many predicted Nato expansion would lead to war. Those warnings were ignored”. The Guardian (28 de febrero, 2022), sec. Opinion [En línea]: https://bit.ly/35aLykk [Consulta: 22 de marzo, 2022].
[7] Ronald Suny, “Ukraine war follows decades of warnings that NATO expansion into Eastern Europe could provoke Russia”. The Conversation (28 de febrero, 2022), ed. Global [En línea]: https://bit.ly/3JIXBnU [Consulta: 22 de marzo, 2022].
[8] Thomas L. Friedman, “This Is Putin’s War. But America and NATO Aren’t Innocent Bystanders”. The New York Times (21 de febrero, 2022), sec. Opinion [En línea]: https://nyti.ms/3Nk2CFV [Consulta: 23 de marzo, 2022].
[9] Jordan Michael Smith, “The NATO Critics Who Predicted Russia’s Belligerence”. The New Republic (3 de marzo, 2022) [En línea]: https://bit.ly/3qBzct5 [Consulta: 23 de marzo, 2022].
[10] Mary Elise Sarotte, “A Broken Promise? What the West Really Told Moscow About NATO Expansion”. Foreign Affairs (septiembre/octubre, 2014) [En línea]: https://fam.ag/3qDMzcd [Consulta: 23 de marzo, 2022].
[11]Michael Rühle, “NATO enlargement and Russia: myths and realities”. NATO Review (1 de julio, 2014) [En línea]: https://bit.ly/3Nk7c6Z [Consulta: 24 de marzo, 2022].
[12] Xavier Vidal-Folch, “La OTAN y Rusia llegan a un acuerdo que abre una nueva era para la seguridad europea y mundial”. El País (14 de mayo, 1997), sec. Internacional, ed. México [En línea]: https://bit.ly/3tDQjfC [Consulta: 24 de marzo, 2022].
[13] Rodrigo Fernández, “Rusia amenaza con una nueva «guerra fría» si la OTAN interviene por su cuenta en Kosovo”. El País (19 de junio, 1998), sec. Internacional, ed. México [En línea]: https://bit.ly/3NoHgag [Consulta: 23 de marzo, 2022].
[14] J. M. Smith, op. cit.
[15] John Mearsheimer, “Why the West is principally responsible for the Ukrainian crisis”. The Economist (19 de marzo, 2022), sec. By Invitation, Russia and Ukraine [En línea]: https://econ.st/3uwSUY0 [Consulta: 23 de marzo, 2022].
[16] T. Galen Carpenter, op. cit.
[17] The University of Chicago, Why is Ukraine the West’s Fault? Featuring John Mearsheimer. The University of Chicago (25 de septiembre, 2015), 1:14:15 min. [Video en línea]: https://bit.ly/3IEUOLs [Consulta: 22 de marzo, 2022]
[18] J. M. Smith, op. cit.
[19] J. Mearsheimer, op. cit.
[20]DW, “Rusia suspende su misión ante la OTAN tras acusaciones de espionaje”. DW (18 de octubre, 2021), sec. Política, El Mundo [En línea]: https://bit.ly/3JGoj0t [Consulta: 23 de marzo, 2022].
[21] J. Mearsheimer, op. cit.
[22]Idem.
[23]Paul Kirby, “Why has Russia invaded Ukraine and what does Putin want?”. BBC News (22 de marzo, 2022), sec. Europe, Russia-Ukraine war [En línea]: https://bbc.in/36s7QyJ [Consulta: 23 de marzo, 2022].
[24] T. Galen Carpenter, op.cit.
[25] James M. Goldgeier, Michael Mandelbaum, et. al., “The Role of NATO: Enlargement Revisited”. Council on Foreign Relations (11 de marzo, 2022) [En línea]: https://on.cfr.org/3Lxz5qH [Consulta: 22 de marzo, 2022].
[26] The University of Chicago, op.cit.
