La importancia de la iniciativa de Ley de Amnistía en la coyuntura de la crisis de el COVID19
Durante décadas, en México, debido a las distorsiones provocadas por el mal manejo de los asuntos públicos, la justicia social se fue convirtiendo en algo cada vez más efímero. Los ideales bajo los cuales se inició el siglo XX en el país nunca pudieron concretarse en la realidad; lograrlo es uno de los objetivos de la Cuarta Transformación de la vida pública del país, y uno de los vehículos para ello es la Ley de Amnistía, la cual, si bien era por sí misma un paso histórico, en el marco de la crisis de salud que sacude al mundo entero, su aprobación se vuelve también un acto de humanidad. El objetivo de este artículo es explicar por qué.
Ningún país estaba preparado para una crisis de la magnitud de provocada por la pandemia por COVID-19. Cuando los casos de contagio del virus se empezaron a incrementar a nivel mundial, dejando claro que no se trataba de un problema de un solo país, sino del mundo entero, cada una de las naciones actuó bajo la premisa de que las decisiones que estaba tomando eran las mejores posibles: cada una ha reaccionado de acuerdo con sus capacidades institucionales y económicas, pero todas han llevado a cabo una medida común: el confinamiento obligatorio o voluntario.
El llamado de los gobiernos a que la gente se quede en casa, para reducir la velocidad de los contagios y la propagación del virus, y también a proteger la salud de la población, pero especialmente de las y los más vulnerables, tiene importantes matices en cada país. En México, a diferencia de otras naciones, esta convocatoria se ha basado en el empoderamiento de la sociedad y no en el uso de la fuerza pública para evitar grandes concentraciones o para reducir la movilidad en las ciudades.
Junto con el confinamiento, todos los países comparten la indispensable e ineludible realidad de que no es posible que la totalidad de las personas permanezcan en casa. Hay industrias y sectores que son necesarios para el funcionamiento de las sociedades, que varían a lo largo y ancho del mundo, pero en la mayoría de las naciones la operación de los sistemas penitenciarios se encuentra dentro de esta clasificación.
Alrededor del mundo, las prisiones presentan problemas similares: hacinamiento, sobrepoblación, espacios sumamente pequeños compartidos por un número elevado de personas, todo lo cual las convierte en grandes incubadoras de enfermedades, generando una amenaza no solamente para las y los internos, sino para el mundo de afuera. Por un lado, las personas prisioneras son vulnerables, al tener que compartir un espacio tan reducido, pero también el personal que opera las prisiones puede correr el riesgo de infectarse para después transportar el virus al exterior.
Esta situación, común tanto en países desarrollado como en economías emergentes, ha llevado a la Organización Mundial de la Salud (OMS) a publicar lineamientos sobre cómo mitigar los riesgos al interior de las prisiones, haciendo énfasis en los riesgos para un espectro más amplio de la población. Igualmente, la alta comisionada para los Derechos Humanos, Michelle Bachelet, ha hecho un llamado a los gobiernos de los países para que exploren caminos que lleven a liberar anticipadamente a personas prisioneras de bajo riesgo y a la población vulnerable, especialmente las y los adultos mayores y quienes tengan padecimientos preexistentes. Algunos países no han tardado en reaccionar.
África
En Etiopía,1 el presidente ha otorgado un perdón a alrededor de 4,000 personas. En Uganda, la Comisión Nacional de Servicios Penitenciarios entregó informes a la Fiscalía General para pedir la liberación de 2,000 personas vulnerables frente a la epidemia. En Marruecos,2 el rey Mohammed VI ha concedido el perdón a 5,654 prisioneras y prisioneros, para tratar de evitar que el interior de las cárceles se pueda convertir en un conjunto de focos de infección que posteriormente dificulten la situación al exterior del país.
Asia
En Myanmar3 se ha anunciado el perdón a 24,896 personas encarceladas en todo el país, lo que representa un 30 por ciento de la población en prisión. En Irán se aprobó la liberación temporal de 85,000 personas.4 En Indonesia se ha otorgado el perdón y la liberación anticipada a 22,158 personas, con el objetivo de disminuir el riesgo de contagio.5
América
En Estados Unidos de América, donde ya se registran más casos de COVID-19 que en China, el fiscal general, William Barr, ordenó el uso de detenciones domiciliarias para personas adultas mayores cuya condición de salud sea complicada. Recordemos que la población penitenciaria en aquel país representa alrededor del 20 por ciento del total en el mundo. Por su parte, los estados que conforman la Unión Americana están realizando también acciones a nivel local. En California se planea liberar a alrededor de 3,500 personas presas: el primer grupo en obtener su libertad estará conformado por quienes tenían una condena por cumplir de hasta 60 días.
En Ohio, más de 200 personas reclusas han sido liberadas de la cárcel del condado de Cuyahoga, desde el viernes 13 de abril, debido a las preocupaciones sobre el brote de coronavirus. El estado de Nueva Jersey planea liberar temporalmente a unas 1,000 personas presas de bajo riesgo. La Junta de Correcciones de la ciudad de Nueva York, un organismo de supervisión independiente, ha pedido al alcalde que libere a alrededor de 2,000 personas en prisión. En Kentucky, Texas e Illinois, se ha liberado a quienes tienen una situación vulnerable de salud.
En Canadá se han liberado a 1,000 personas en el estado de Ontario, y se está trabajando junto con los fiscales para que este número sea mucho mayor a través del aceleramiento de las audiencias de fianza, entre otras medidas.
América Latina
Ochocientas personas en Argentina6 pasarán a cumplir su sentencia en sus domicilios, esta medida aplica para quienes fueron detenidos por delitos leves, personas enfermas, embarazadas y mayores de 65 años. En Chile, el Congreso aprobó una ley de indulto conmutativo para que unas 1,300 personas en riesgo cumplan condenas en sus domicilios, a fin de descongestionar los centros de reclusión ante la pandemia.
En Colombia,7 el gobierno ha tomado la decisión de conceder la prisión domiciliaria a alrededor de 4,000 personas privadas de la libertad, para contener la pandemia. La medida se aplica a mayores de 60 años, a quienes estén pagando penas de hasta 5 años, a embarazadas o madres de menores de tres años, así como a pacientes de cáncer y enfermedades de difícil manejo, entre otras. El narcotráfico, desplazamiento forzado y secuestro son delitos graves sobre los cuales no se aplican los beneficios.
Europa
En Alemania se ha anunciado la liberación de 1,000 personas que están cerca del final de sus condenas, excluyendo delincuentes sexuales y a quienes hayan cometido delitos violentos. En Reino Unido se pretende excarcelar antes de tiempo a 4,000 personas. En Turquía, país euroasiático, el Congreso aprobó una ley que permitirá la liberación de 45 mil personas prisioneras, temporalmente: un tercio de la población penitenciaria.8
En México no podemos dejar a nadie atrás
Las reacciones alrededor del mundo demuestran que la decisión de tomar medidas para proteger a la población vulnerable que se encuentra recluida en los centros penitenciarios, lejos de ser una acción o movimiento político, es una muestra de respeto a los derechos humanos. No es un mandato de alguna autoridad, es un acto de humanismo y de congruencia para tratar de salvar vidas, dentro y fuera de los centros penitenciarios.
En “El jardín de los senderos que se bifurcan”, señalaba Borges que el tiempo se divide perfectamente hacia innumerables futuros. Hoy, las autoridades y quienes pertenecen a la esfera pública estamos frente a una coyuntura: tomar acciones para salvar el mayor número de vidas posibles, incluidas la de los más vulnerables, sin dejar a nadie atrás, o pasar por alto la responsabilidad moral.
El proyecto que fue electo en las urnas en julio de 2018 no puede darle la espalda a quienes hoy no gozan de su libertad por situaciones ajenas a su propia existencia y que son atribuibles a injusticias que se cometieron en el pasado. Tampoco se debe abandonar a los grupos vulnerables que están recluidos en los centros penitenciarios y que, al haber cometido delitos de baja peligrosidad, no representan una amenaza para la seguridad pública del país.
Otros países están poniendo el ejemplo, no se trata de una situación privativa de México. Es un hecho que las cárceles son un foco de infección que además de representar un peligro y una amenaza para su población, constituye también un factor de riesgo para el exterior, pues el personal que ahí labora entra y sale de su lugar de trabajo. No hacer nada para tratar de despresurizar las cárceles sería ir en contra de las medidas que la mayoría de los países están tomando actualmente.
Aun así, hay quienes en México han dicho que esta situación no es merecedora de acciones, porque las cárceles están aisladas y se podría fácilmente desarrollar un programa para evitar el contacto con el exterior. Esto, además de ser una clara violación a los derechos humanos, es prácticamente imposible.
A diferencia de otros lugares, como las universidades o los hoteles, las cárceles no pueden simplemente parar, porque son los espacios en donde se lleva a cabo la rehabilitación de personas que están detenidas por razones de seguridad pública. Además, es preciso reconocer que las condiciones en que se encuentra el sistema penitenciario en México, que por años fue abandonado, no permiten implementar medidas que, en otros contextos más privilegiados, sí son posibles de aplicar. Para entender la importancia de actuar rápido y eficazmente, vale la pena hacer una revisión de las condiciones heredadas en las que se encuentra el sistema penitenciario.
Sistema Penitenciario Estatal
A diferencia del nivel federal, los sistemas penitenciarios estatales presentan una sobrepoblación significativa, como lo refleja el cuadro 1.
Cuadro 1. Estado del sistema penitenciario estatal de 2010 al cierre de 2018
De 2010 a 2017, el sistema penitenciario estatal se mantuvo rebasado, debido a que la población privada de la libertad en los centros penitenciarios sobrepasaba considerablemente el número de camas funcionales. En 2018, el porcentaje de ocupación bajó a un 97.3 por ciento, pero aún así, siendo éste el promedio, resulta muy difícil de creer que no existan condiciones de hacinamiento al interior de los centros penitenciarios estatales.
Gráfica 1. Porcentaje de Ocupación en el Sistema Penitenciario Estatal por Estado al Cierre de 2018
Si bien algunas entidades federativas han logrado nivelar sus tasas de ocupación, existen otras donde el porcentaje de ocupación se encuentra muy por encima de su capacidad instalada. Mientras que en Colima el porcentaje de ocupación es del 41 por ciento, en el Estado de México es del 213 por ciento.
Ahora bien, como se hizo para el nivel federal, es importante analizar el tipo de población que se encuentra en estos centros penitenciarios, para tratar de detectar tendencias de cuáles pueden ser las entidades federativas en donde se concentra la mayor proporción de personas vulnerables.
En el país, se tiene registro de 176,819 personas privadas de la libertad en los centros penitenciarios de las entidades federativas al cierre de 2018, de las cuales el 95.5 por ciento eran hombres y el 4.5 por ciento restante, mujeres. En números absolutos, poco más de la tercera parte de la población reclusa de las cárceles estatales estaba en la Ciudad de México, el Estado de México y Jalisco durante 2018. Tales entidades contaban con la mayor cantidad de personas privadas de la libertad: 25,843; 27,843 y 13,559 respectivamente. En contraste con Baja California Sur, donde se registraron 1,178 personas recluidas, y Tlaxcala, con 591.
El hecho de que el mayor número de personas privadas de la libertad se ubique también en entidades donde la capacidad instalada se encuentra superada (como en el caso del Estado de México o Jalisco) o está cerca de ello (como la Ciudad de México) implica un riesgo todavía mayor de infección por COVID-19. Es también importante destacar que estos estados de la República son también donde se presentan grandes concentraciones de personas.
La situación actual de los sistemas penitenciarios, estatales y federal, implica que ante la crisis del COVID-19 se emprendan acciones para tratar de despresurizarlos. El titular del Ejecutivo federal ha anunciado ciertas líneas de acción que emprenderá para este propósito, pero el Poder Legislativo no puede permanecer indiferente ante esta situación, siendo la aprobación de la Ley de Amnistía una de las herramientas que permitirán generar mejores condiciones al interior de los centros penitenciarios y, al mismo tiempo, proteger la salud tanto de las personas internas como de la población en general.
¿Por qué la amnistía?
La iniciativa de Ley de Amnistía es uno de los cambios de paradigma que la Cuarta Transformación plantea para lograr el cambio de régimen en México. Durante mucho tiempo, la justicia en nuestro país no se aplicó cabalmente entre algunos sectores de la población o simplemente no se consideraron los motivos que llevaron a cometer delitos menores a las personas que, debido a la extrema pobreza en la que se encontraban, se vieron forzadas a acudir a acciones que bajo otro panorama no hubieran llevado a cabo. Basta con observar que en 30 años de neoliberalismo la población penitenciaria pasó de 93,000 a más de 190,000 personas encarceladas.
Expresado lo anterior, es conveniente explicar los orígenes históricos del concepto de amnistía, para después poder explicar en qué sí y en qué no consiste esta iniciativa, así como a quiénes beneficiaría y quiénes quedarían fuera de su consideración.
La amnistía implica el perdón de los delitos cometidos con anterioridad a ésta, pero también la justicia para las victimas de los mismos. El equilibrio entre olvido y justicia se debe preservar en todo momento, a partir de las condiciones políticas, democráticas, judiciales y sociales de cada país. En México, donde las instituciones democráticas se encuentran aún en una fase de transición, la amnistía puede ser un instrumento válido y útil para transitar hacia la justicia social. En otras palabras, la aplicación de este concepto varía de nación a nación y por ello vale la pena hacer un breve recorrido de algunos casos internacionales en los que la amnistía es ya aplicada.
En Francia, por ejemplo, es instrumentada a partir de una ley o leyes votadas por el Parlamento para algún tema. La ley de amnistía debe precisar las infracciones y las sanciones amnistiables. Puede ser otorgada cuando ninguna pena haya sido pronunciada o después de una condena definitiva. El efecto de la amnistía en Francia es básicamente jurídico, ya que no borra los hechos realizados, sino que les hace perder su carácter delictivo. No son sancionables y no constituyen un primer delito o infracción en caso de reincidencia
En Italia, las amnistías no son otorgadas por el presidente de la República, sino por el Parlamento, desde 1992. Dicha figura se encuentra prevista en el artículo 151 del Código Penal y busca eliminar el carácter delictivo de algunos hechos. Detiene la acción pública, ya que las autoridades estatales renuncian a perseguir las acciones que se encuentran en el ámbito de la medida. Asimismo, la amnistía puede beneficiar a una persona que ya ha sido condenada, por lo que la dispensa de la ejecución de la pena principal y de las complementarias, aunque no elimina las demás consecuencias de la condena, como puede ser la reparación del daño.
En Canadá, la Ley sobre Cannabis, aprobada en octubre de 2018, estableció un marco jurídico estricto para controlar la producción, distribución, venta y posesión de cannabis en ese país. Entre sus objetivos se encuentran: poner el cannabis fuera del alcance de menores de edad; impedir que las ganancias se vayan al bolsillo de criminales, y proteger la salud y la seguridad públicas, ya que permite a las y los adultos tener acceso al cannabis legal.
Paralelamente, el gobierno que encabeza el primer ministro, Justin Trudeau, anunció, en octubre de 2019, que habrá́ una ley de amnistía para las personas que hayan transgredido la ley por portación de cannabis en cantidades menores. Tal amnistía incluye suspender multas, así como acelerar el tiempo que demoraba solicitar y resolver una amnistía, que era de entre cinco y diez años.
¿A quién beneficiaría la iniciativa de Ley de Amnistía en México?
Lejos de lo que algunos grupos quieren hacer creer, la iniciativa de Ley de Amnistía no beneficiará a las personas que se encuentran privadas de su libertad por haber cometido algún delito de alto impacto ni a quienes representen un grado de alta peligrosidad. Lejos de ser una acción enfocada a este tipo de acciones, la Ley de Amnistía busca otorgar el perdón a quienes hayan incurrido en delitos de bajo impacto o que hayan recibido sentencia bajo circunstancias injustas.
La iniciativa de Ley de Amnistía busca beneficiar a quienes hayan cometido un delito por primera vez, a quienes no hayan sido recibido condena por homicidio, secuestro y lesiones graves, y no hayan usado armas de fuego en la comisión de dichos delitos. No podrán recibir amnistía las personas que estén condenadas por feminicidio, violación, trata de personas, robo a casa habitación, huachicoleo y los demás delitos que prevé el artículo 19 de nuestra Constitución.
En otras palabras, la iniciativa de ley no busca liberar a personas que hayan cometido delitos de alto impacto con violencia, sino a aquellas que no representen un riesgo para la seguridad pública o que hayan sido detenidas de manera irregular. Bajo este contexto resulta apropiado tratar de estimar el número de personas que se podrían beneficiar con esta ley, con base en la información disponible.
Aproximación numérica de los beneficiados por la Ley de Amnistía.
Se ha mencionado ya que en el sistema penitenciario estatal se encuentran 176,819 personas privadas de su libertad. A esta cifra se le añaden las 17,916 personas que se encontraban en esta situación en el sistema penitenciario federal, siendo un total de 194,735. La separación entre delitos del fuero federal y fuero común para ambos niveles, estatal y federal, se encuentra detallado en el cuadro 2.
Cuadro 2. Número de personas privadas de la libertad en los sistemas penitenciarios estatales y federal, según tipo de delito, al cierre de 2018.
La naturaleza de la ley solamente cubre a los delitos federales. La aproximación propuesta por el cuadro 2 indica que el total de personas privadas de la libertad por este tipo de delitos es de 29,698, al cierre de 2018. Al desglosar estas estadísticas, a partir de diversos instrumentos,9 las estimaciones sobre personas que aproximadamente pueden acceder al beneficio de la amnistía son las siguientes:
- 823 personas procesadas y sentenciadas por posesión simple, de las cuales 69 son mujeres. Estas personas están privadas por fuero federal y se encuentran en centros estatales.
- 259 personas que se identifican como indígenas, de las cuales 9 son mujeres.
- 382 personas con enfermedades crónicas, de las cuales 55 tienen VIH. Esta información sólo está disponible para enfermedades infecciosas.
- 39 personas adultas mayores (más de 60 años), de las cuales 16 son mujeres.
- 3,829 personas jóvenes (menores de 29 años), de las cuales 293 son mujeres.
- 113 personas cuya lengua es distinta del español y no tuvieron acceso a un traductor.
Haciendo una suma y considerando que las herramientas censales y de muestreo no incluyen las vivencias de discapacidad, identidad de género ni trabajo de cuidado, se puede estimar que un 10 por ciento de las personas privadas de la libertad por delitos del fuero federal, que se encuentran en centros federales o estatales, pueden ser candidatas al beneficio de amnistía. Esto representa a 4,600 personas. Cabe aclarar que esta cifra incluye a los distintos estatus jurídicos que se encuentran en reclusión (personas procesadas y sentenciadas).
Este número de personas representa el 15.5 por ciento de la población total privada de la libertad por delitos federales. Aunque puede parecer un número menor, se trata de 4,600 personas que no representan ningún peligro para la sociedad o que no necesariamente recibieron un proceso justo y que, por ende, brindarles la amnistía es un gesto de humanidad, pero también de prudencia, frente a la situación que enfrentamos.
¿Es suficiente la amnistía?
Las acciones llevadas a cabo por el Ejecutivo federal, en este caso, con el acompañamiento del Poder Legislativo, para poder enmendar errores del pasado y para ofrecer amnistía a las personas que se vieron en la necesidad de cometer un delito de bajo impacto y sin violencia es una muestra del talante moral, humanitario y democrático que tiene la actual administración. Hacerlo en tiempos de crisis, especialmente una de salud pública como la que enfrentamos actualmente, convierte a este acto en una acción preventiva y de prudencia.
México no puede ir en contra de las recomendaciones internacionales en este ámbito, tampoco podemos dejar atrás a quienes hoy no harían ningún daño a la población al reincorporarse a ella, pero que sí pueden ser factores de riesgo tanto al interior como al exterior de los centros penitenciarios. Especialmente, no se puede desatender a todas las personas adultas mayores que han purgado ya años de condena y cuya condición actual hace que su permanencia al interior de los centros penitenciarios sea altamente riesgosa para su integridad y, en última instancia, para su vida. Es momento del humanismo, la comprensión y el perdón.
De aprobarse la Ley de Amnistía, es importante destacar que los siguientes pasos; la depuración precisa de las y los candidatos a ser beneficiados, así como la revisión a profundidad de las particularidades de cada caso, garantizarán que el proceso se lleve a cabo de manera ordenada y, sobre todo, responsable. No se trata, como ya se dijo, de dejar libres a las personas que cometieron un delito de alto impacto y que aún no han concluido su proceso de reinserción, sino de quienes no representan un peligro para la sociedad.
Así, tal y como lo muestra el análisis presentado, estas acciones forzosamente tendrán que ir acompañadas de otras, específicas para cada entidad federativa, especialmente en aquellas donde los sistemas penitenciarios se encuentran rebasados y sobresaturados, convirtiéndolos en un foco de infección latente. Ésta no es una realidad exclusiva de México, pues en otros países, como Estados Unidos de América, diferentes estados han tomado decisiones sobre la liberación anticipada de presas y presos, de acuerdo con sus realidades.
El porcentaje de personas en privación de la libertad debido a la comisión de un delito del fuero federal es pequeño en comparación con el de aquellas que se encuentran en esta situación por haber cometido un delito del fuero común. Irónicamente, la crisis por COVID-19 es una oportunidad para revisar los casos a nivel local, para repasar el debido proceso en cada uno de ellos y para evaluar las posibilidades a fin de despresurizar el sistema penitenciario que por tantos años ha crecido en una dirección equivocada.
Todos los momentos difíciles, incluida la actual crisis sanitaria, son propicios para construir lazos de solidaridad entre las sociedades. La Ley de Amnistía es precisamente un vehículo para transitar a una sociedad más justa y, al mismo tiempo, hoy en día se convierte en una herramienta para mostrar que el objetivo es salvar el mayor número de vidas posibles. Es una oportunidad para demostrar que ninguna mexicana o mexicano se encuentra solo ante el peligro que representa el virus que estamos enfrentando.
Twitter y Facebook: @RicardoMonrealA
FUENTES:
[1] Adebayo, Bukola (2020), “Ethiopia pardons more than 4,000 prisoners to help prevent coronavirus spread”, CNN, recuperado de: https://cnn.it/2VkQ5ZV
[2] Reuters (2020), “Morocco to Release 5,654 Prisoners Amid Coronavirus Outbreak”, The New York Times, recuperado de: https://nyti.ms/2wP0OCi
[3] Aljazeera (2020), “Myanmar to release 25,000 prisoners to mark New Year festival”, Aljazeera, recuperado de: https://bit.ly/2XO5Lq6
[4] Wintour, Patrick (2020), “Iran to pardon 10,000, including ‘security’ prisoners”, The Guardian, recuperado de: https://bit.ly/2wQ7lwx
[5] Aulia, Nick & Permana Erric (2020), “Indonesia releases 22,000 prisoners over COVID-19 fears”, Anadolu Agency, recuperado de: https://bit.ly/3cxsVFt
[6] Delfino, Emilia (2020), “Arresto domiciliario para reos en grupo de riesgo por el coronavirus en Argentina”, CNN en español, recuperado de: https://cnn.it/2ympgLU
[7] Reuters (2020), “Envía Colombia a arresto domiciliario a 4 mil reos por Covid-19”, La Jornada, recuperado de: https://bit.ly/2VkVDDq
[8] Wilks, Andrew (2020), “Turkey to free one-third of its prisoners to curb coronavirus”, Aljazeera, recuperado de: https://bit.ly/2XNBBDw
[9] Censo Nacional del Sistema Penitenciario Federal 2019; Censo Nacional del Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2019; Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad 2016.
