Las amnistías como medio para la reconciliación
En el Senado aprobamos hace unos días una adición a la Ley de Amnistía, para que el presidente pueda otorgar de manera directa este beneficio a personas procesadas, sentenciadas o en las que se haya ejercido acción penal, las cuales aporten elementos comprobables que resulten útiles para conocer la verdad de los hechos en casos que sean relevantes para el Estado mexicano.
Atropellos del pasado por parte de autoridades o grupos delictivos en Tlatlaya, Estado de México; San Bernardino Chalchihuapan, Puebla; San Fernando, Tamaulipas; Allende, Coahuila; Buenavista y Apatzingán, Michoacán, y Ayotzinapa e Iguala, Guerrero, entre otros, siguen sin resolverse. Esta iniciativa ofrece una vía para esclarecer los hechos y habilitar procesos de reconciliación con el pasado.
La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, de la ONU (ACNUDH), define a la amnistía como una medida jurídica que tiene como efectos “la posibilidad de impedir el enjuiciamiento penal y, en algunos casos, las acciones civiles contra ciertas personas o grupos con respecto a una conducta criminal específica”.[1] Esta medida se ha utilizado con frecuencia. Un grupo de investigación recopiló información sobre los casos en que otorgaron amnistías, de los cuales un número significativo se relaciona con situaciones de conflicto o contextos de transición política.
Esta acción normalmente se brinda a actores no estatales y su aplicación impone condiciones específicas.[2]En una revisión, personal académico de la Universidad de Ulster, de Irlanda del Norte, encontró que las amnistías son más “legítimas” cuando se vinculan con categorías definidas de delitos y cuando su aplicación es factible.[3] Consideró que, en situaciones de conflicto, estas figuras son “efectivas” si se enmarcan en esquemas más amplios de justicia.[4]
El concepto justicia transicional se centra en la forma en que las sociedades responden a las consecuencias de violaciones masivas y graves a los derechos humanos. Pone en el centro de la situación a las víctimas. Es una red de caminos para transitar al conocimiento de la verdad, que incluye la reparación del daño, la no repetición, la justicia o el perdón.[5]
Para las Naciones Unidas, no se debe pronunciar la amnistía, si no permite el proceso judicial de personas que pudieran ser responsables de crímenes de guerra, genocidio, atropellos de lesa humanidad o violaciones graves a los derechos humanos, o si obstaculizan el derecho de las víctimas a conocer la verdad.[6] El uso de la amnistía pone en evidencia un debate que se generó por la búsqueda de un equilibrio entre la reconciliación y la justicia. También muestra las concesiones que deben hacerse para pacificar a un país, transitar de un régimen autoritario a uno democrático o resolver crímenes del pasado.[7]
En este artículo haré un breve repaso por algunos casos que se considera tuvieron resultados positivos. Todos tuvieron procesos complejos y los actores involucrados se comprometieron a contribuir a la cohesión social y al beneficio común, en situaciones de conflicto.
Comisión de la Verdad y Reconciliación en Sudáfrica
A partir de 1948, Sudáfrica fue gobernada por una minoría blanca, que aplicó la política del apartheid, basada en la separación de personas de diferentes razas y que se convirtió en un crimen de lesa humanidad. En 1990, comenzaron las negociaciones entre el Gobierno y el Congreso Nacional Africano para asegurar un Gobierno de transición. Entonces, la Constitución que se redactó incluyó disposiciones para establecer una amnistía y la operación de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación. Este proceso incluyó amplias consultas con individuos, grupos comunitarios y partidos políticos.[8]
El 15 de diciembre de 1995 entró en vigor la Ley de Promoción de la Unidad Nacional y la Reconciliación, para establecer la mencionada Comisión de la Verdad, integrada por tres comités: sobre Violaciones de Derechos Humanos, el de Amnistía y el de Reparaciones y Rehabilitación. La amnistía se ofreció en el caso de actos “relacionados con un objetivo político”. Solamente se otorgaba a quienes la solicitaran y contaran la verdad completa sobre el crimen que habían cometido. La amnistía aplicaba respecto del hecho particular narrado y no sobre la persona que, de haber cometido otros crímenes, debería también contarlos.[9] El Comité recibió 7,116 solicitudes de personas —en su mayoría, delincuentes de bajo nivel— y concedió amnistía al 16 por ciento. Una parte sustancial de los casos que se rechazaron estaban relacionados con crímenes comunes, que no constituían ofensas políticas.[10]
Entre los puntos positivos de la ley está que la amnistía ofreció un enfoque inclusivo y restaurativo de los crímenes del pasado, el cual podía fomentar la reconciliación. También se argumentó que la concesión de la amnistía se ajustaba a las tradiciones culturales indígenas, que abogan por la tolerancia y no por la retribución.[11] El proceso atrajo la atención mundial, ya que fue la primera vez que se llevaron a cabo audiencias públicas en las que se escuchó tanto a las víctimas como a los perpetradores. Esta legislación se vio como un compromiso útil para ayudar a obtener confesiones de los delincuentes y avanzar hacia la pacificación.[12]
La amnistía después del genocidio en Ruanda
En un escenario extremo de violencia después del genocidio en Ruanda de 1994, más de 120,000 personas fueron detenidas y acusadas penalmente por su participación en las matanzas de hutus contra tutsis. El sistema judicial se conformó por el Tribunal Penal Internacional para Ruanda —el primero establecido para enjuiciar a altos cargos acusados de violaciones masivas a los derechos humanos en África—, el propio sistema judicial nacional y los tribunales gacaca. En estos últimos se juzgó a la mayor parte de la población que participó en el genocidio. Para funcionar, las comunidades elegían jueces que se encargaban de los procesos contra sospechosos de cometer genocidio y que estaban acusados de todos los crímenes, excepto de la planificación de este último, que el Tribunal Penal Internacional para Ruanda atendía. Los tribunales gacacas imponían penas menos severas si la persona se arrepentía y trataba de reconciliarse con la comunidad. Los prisioneros que confesaban regresaban a sus hogares sin otra sanción o con la consigna de prestar servicios a la comunidad.[13]
Durante su funcionamiento entre 2005 y 2012, más de 12,000 tribunales comunitarios enjuiciaron 1.2 millones de casos en todo el país. Su labor consistió en promover la reconciliación proporcionando a las víctimas un mecanismo para conocer la verdad acerca de la muerte de sus familiares. También ofreció a los perpetradores la oportunidad de confesar sus crímenes, demostrar su arrepentimiento y pedir perdón frente a sus vecinos.[14] Una vez liberados, normalmente no quedaba otra opción más que los presuntos perpetradores y los supervivientes del genocidio vivieran puerta con puerta. De esta forma, el sistema gacaca se consideró como un elemento crucial para reparar el tejido social, según afirmó en 2004 el fiscal general del país, Jean de Dieu Mucyo, quien añadió: “No podemos tener justicia sin reconciliación y no podemos tener reconciliación sin justicia”.[15]
Acuerdo de paz con fuerzas revolucionarias en Colombia
En otras latitudes, el acuerdo de paz firmado con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en 2016 centró sus esfuerzos en llevar justicia a las víctimas del conflicto.[16] El acuerdo permitió implementar una amnistía a los elementos del grupo armado, si ponían fin a sus actividades ilícitas y se comprometían con el esclarecimiento de los delitos en beneficio de las personas afectadas. La figura jurídica contempló los delitos menores y políticos, mientras que quienes cometieron crímenes de lesa humanidad, como secuestro, violencia sexual o reclutamiento de menores, recibieron sentencias reducidas y alternativas bajo tres condiciones ineludibles: reconocer su responsabilidad, contar la verdad a las víctimas y trabajar directamente para repararlas. La reincidencia de un delito —incluido narcotráfico— se tradujo en perdida automática de la amnistía.[17]
Entre los resultados de su implementación destaca que entre junio de 2017 y julio de 2018 se otorgaron amnistías a más de 9,600 exintegrantes de las FARC por delitos políticos. Este hecho promovió su incorporación a la sociedad, evitó la congestión judicial y permitió darle un enfoque más eficiente al trabajo de la Justicia Especial para la Paz (JEP),[18] que se encarga de procesar los delitos más graves y representativos del conflicto armado.[19]
La JEP ha buscado llevar la verdad de lo sucedido a las víctimas. Además, el propio sometimiento de los victimarios a esta jurisdicción aporta elementos para evitar el resurgimiento del conflicto.[20] Adicionalmente, ahora los exintegrantes de las FARC fundaron un movimiento político (Fuerzas Alternativas Revolucionarias del Común), lo que demuestra la posibilidad de acudir a mecanismos institucionales para satisfacer sus demandas, en sustitución de las armas. Los excombatientes transitaron a la vida civil, se impulsaron políticas para el desarrollo agrario —en sustitución de cultivos de coca y otros ilícitos— y se crearon instituciones que velan por la paz, memoria, reparación y no repetición: la propia JEP, la Comisión de la Verdad y la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas (UBPD).[21]
Otty Patiño, alto comisionado para la paz, exguerrillero del M-19 y beneficiario de una amnistía en 1990, afirma que ese hecho le permitió su “correcto regreso a la vida en sociedad”. Incluso, actualmente negocia con el Ejército de Liberación Nacional (ELN) para que este deje las armas, y participó en la Constituyente de 1991, contribuyendo así a una nueva institucionalidad.[22]
El proceso de amnistía tras la guerra en Croacia
Croacia declaró su independencia de Yugoslavia en 1991, a la que se opuso una importante minoría étnica serbia. Entonces inició una guerra que terminó en 1995.[23] La Ley de Amnistía General entró en vigor el 5 de octubre de 1996 y cubre a los autores de actos criminales cometidos durante o en relación con la agresión, rebelión o conflicto armado en el periodo del 17 de agosto de 1990 al 23 de agosto de 1996. Excluye actos criminales contra la humanidad y el derecho internacional, terrorismo y crímenes no cometidos como parte de la agresión o rebelión armada. La amnistía no beneficia a los condenados in absentia.
Hubo varias leyes que, en los años noventa del siglo XX, promovieron amnistías en Croacia. En general, se considera que la propuesta de 1996 fue satisfactoria y representa una mejora con respecto a legislaciones anteriores, en términos de su alcance. Por ejemplo, la aclaración de que todos los actos criminales relacionados con la guerra están cubiertos por esta ley frenó la práctica de añadir a la lista actos criminales que no estaban incluidos.[24] Esta normativa fue bien recibida por el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y, en general, por la comunidad internacional, como un avance positivo en el trato que Croacia dio a la minoría serbia.[25]
Otros ejemplos de procesos de amnistía
Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, en el Viejo Continente se han promulgado más de 50 leyes relacionadas con esta figura jurídica. El caso más reciente es la Ley de Amnistía de España, para separatistas catalanes. En varias constituciones europeas, como las de Italia, Francia y Portugal, se prevé el uso de amnistías, con el objetivo de lograr la pacificación social, reconciliarse con el pasado o crear una situación nueva de convivencia. El año pasado, Portugal aplicó la medida para jóvenes que no hubieran cometido faltas graves.
Por su parte, en América, se publicó una ley de amnistía en Canadá para personas acusadas de poseer cannabis en 2019. En 1986, Estados Unidos otorgó amnistía a tres millones de inmigrantes irregulares. En México, se publicó en 1994 una ley para dar amnistía a quienes participaron en delitos en el marco del conflicto en Chiapas, y en 2020 se aprobó la legislación para otorgar esta figura jurídica a personas en condiciones de vulnerabilidad.
En los países sudamericanos que transitaron por regímenes militares, se otorgaron amnistías, pero estos procesos recibieron críticas, porque la oposición se benefició menos que quienes estaban en el poder y porque no se castigó a los culpables de crímenes graves.[26] En Argentina, Uruguay, El Salvador y Perú, las leyes de amnistía limitaron la posibilidad de investigar, juzgar, condenar y reparar el daño causado a las víctimas.[27]
En México, la recién aprobada reforma a la Ley de Amnistía nos da una nueva herramienta para resolver pendientes que tenemos con grupos de personas afectadas por crímenes cometidos por autoridades en el pasado u organizaciones delictivas; el caso más emblemático es el de los 43 estudiantes de Ayotzinapa. Daremos un paso más para conocer la verdad, romper los pactos de silencio y permitir el cierre de episodios que han transgredido los derechos humanos. Como lo expresé en tribuna, con esta medida avanzaremos en el rescate y la promoción de las memorias de las víctimas.
X y Facebook: @RicardoMonrealA
Fuentes:
[1] Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Instrumentos del Estado de Derecho para sociedades que han salido de un conflicto. Amnistías. Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, 2009, 46 pp. [En línea]: https://acortar.link/yvklzr [Consulta: 24 de abril, 2024].
[2] Peace and Conflict Resolution Evidence Platform, “Key Findings: Transitional Justice”. Peace and Conflict Resolution Evidence Platform (s.f.) [En línea]: https://lc.cx/ZfOZiz [Consulta: 24 de abril, 2024].
[3] Ulster University-Transitional Justice Institute, “Belfast Guidelines on Amnesty and Accountability”. Ulster University (s.f.), sec. Our Research, Past Projects [En línea]: https://lc.cx/zK2y6r [Consulta: 24 de abril, 2024].
[4] Lucy Feuerherdt, Amnesty’s Success in Transitional Justice and Human Rights; Spain, Chile, and South Africa as Case Studies. University of Oregon, Oregon, 2022, 76 pp. [Tesis de licenciatura] [En línea]: https://lc.cx/X4Z4MA [Consulta: 24 de abril, 2024].
[5] International Center for Transitional Justice, “What is Transitional Justice?”. International Center for Transitional Justice (s.f.) [En línea]: https://lc.cx/NWEqPP[Consulta: 22 de abril, 2024].
[6] Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, op. cit.
[7] Recientemente, Guatemala intentó aprobar una ley de amnistía para personas relacionadas con delitos durante el conflicto armado interno. La Corte de Constitucionalidad y la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado en contra en esta ocasión y en dos intentos anteriores de pasar leyes similares. Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (Centro por la Justicia y el Derecho Internacional, “Guatemala: Corte IDH ordena dejar sin efecto trámite de iniciativas de ley de amnistía para crímenes del conflicto armado”. Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (30 de octubre, 2023) [En línea]: https://lc.cx/Hy5nSu [Consulta: 24 de abril, 2024]).
[8] Louise Mallinder, “Global Comparison of Amnesty Laws”. ResearchGate (agosto, 2009) [En línea]: https://lc.cx/TGPEsc [Consulta: 24 de abril, 2024].
[9] Lucas G. Martí, “Sudáfrica y la importancia de mejorar los argumentos para un debate público”. Postdata, núm. 2, vol. 23 (diciembre, 2018) [En línea]: https://lc.cx/SyEV1T [Consulta: 24 de abril, 2024].
[10] L. Mallinder, op. cit.
[11] Idem.
[12] Britannica, “Challenges and limitations”. Britannica (s.f.), sec. Politics, Law & Government, Politics & Political Systems [En línea]: https://lc.cx/6xsWNF [Consulta: 22 de abril, 2024].
[13] Department of Public Information of the United Nations, “The Justice and Reconciliation Process in Rwanda”. United Nations (marzo, 2012) [En línea]: https://lc.cx/UNi8k1 [Consulta: 24 de abril, 2024].
[14] Idem.
[15] Jeevan Vasagar, “Final amnesty for perpetrators of Rwanda genocide”. The Guardian (18 de febrero, 2004), sec. World [En línea]: https://lc.cx/T_6hJ3 [Consulta: 22 de abril, 2024].
[16] Andrés Bermúdez Liévano, “Cómo ha usado Colombia la amnistía para combatir el tráfico de drogas”. Letras Libres (16 de mayo, 2018), sec. Política [En línea]: https://lc.cx/RGEuLq [Consulta: 24 de abril, 2024].
[17] Idem.
[18] La JEP es el componente de justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición, creado por el Acuerdo de Paz entre el Gobierno Nacional y las Farc-EP. La JEP tiene la función de administrar justicia transicional y conocer de los delitos cometidos en el marco del conflicto armado que se hubieran cometido antes del 1 de diciembre de 2016. Se estableció que la existencia de la JEP no podrá ser superior a 20 años (Jurisdicción Especial para la Paz, “Jurisdicción Especial para la Paz”. Jurisdicción Especial para la Paz (s.f.), sec. ¿Qué es la JEP? [En línea]: https://lc.cx/aaMqsK [Consulta: 22 de abril, 2024]).
[19] José David Rodríguez, “9.600 excombatientes de las Farc fueron amnistiados oficialmente por la JEP”. Infobae (22 de febrero, 2024), sec. Colombia [En línea]: https://lc.cx/YPFDCk [Consulta: 24 de abril, 2024].
[20] Tibamoso-Parra, Claudia Fabiana et al., “La amnistía en el marco del Acuerdo de Paz: Caso FARC-EP”. Revista CES Derecho, núm. 3, vol. 14 (septiembre a diciembre, 2023), pp. 36-46 [En línea]: https://lc.cx/0oS26T [Consulta: 23 de abril, 2024].
[21] Ana Lara, “Colombia, el difícil camino de la paz: un panorama después de siete años”. Radio Nacional de Colombia (24 de noviembre, 2023), sec. Actualidad, Paz [En línea]: https://lc.cx/R1QZQ_ [Consulta: 24 de abril, 2024].
[22] Redacción Judicial, “JEP renueva los decretos de amnistía a firmantes de Paz: estas eran las fallas”. El Espectador (21 de febrero, 2024), sec. Judicial [En línea]: https://lc.cx/fkt8Si [Consulta: 23 de abril, 2024].
[23] United Nations-International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia, “The Conflicts”. United Nations-International Residual Mechanism for Criminal Tribunals (s.f.), sec. About the ICTY [En línea]: https://lc.cx/7ztFjq [Consulta: 23 de abril, 2024].
[24] UN High Commissioner for Refugees, “Overview of Amnesty Laws in the Former Yugoslavia”. UN Refugee Agency y Refworld (21 de enero, 1997) [En línea]: https://lc.cx/nuV_kj [Consulta: 23 de abril, 2024].
[25] Human Rights Watch, “Confidence-Building Measures”. Human Rights Watch (1999) [En línea]: https://lc.cx/MjfB-4 [Consulta: 24 de abril, 2024].
[26] L. Mallinder, op. cit.
[27] Santiago A. Canton, “Leyes de amnistía” en Due Process of Law Foundation y Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (ed.), Víctimas sin mordaza. El impacto del sistema interamericano en la justicia transicional en Latinoamérica: los casos de Argentina, Guatemala, El Salvador y Perú. Due Process of Law Foundation, The United States Institute of Peace y Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, México, 2007, 269 pp. [En línea]: https://lc.cx/85eDbz[Consulta: 25 de abril, 2024].
