Perú: la interminable crisis política e institucional
En Perú, la crisis política e institucional se arraigó de manera crónica en los últimos años. Tal parece que el funcionamiento normal del sistema político en ese país conlleva la inestabilidad y el enfrentamiento permanente de poderes, particularmente entre el Legislativo y el Ejecutivo.
Sin duda, todos los regímenes o sistemas políticos presentan en algún momento crisis políticas e institucionales, porque la democracia es siempre perfectible. Es un sistema que se debe cuidar, cultivar y alentar permanentemente con participación ciudadana, responsabilidad política, acatamiento del Estado de derecho, equilibrio de Poderes y desarrollo económico, entre otros elementos.
Generalmente, los sistemas políticos prevén mecanismos de resolución de conflictos, controversias, pugnas o enfrentamientos entre sus actores institucionales. Algunos de ellos son la disolución del Parlamento, la moción de censura, la responsabilidad y el juicio políticos, así como el referéndum, por mencionar algunos. Sin embargo, cuando en los niveles más altos de la responsabilidad pública hay presencia de corrupción; indisciplina partidista que no aplica valores políticos, sino que privilegia intereses personales o de grupo, y un ánimo antidemocrático agudo, las crisis políticas e institucionales se profundizan, volviéndose estructurales, y no temporales o coyunturales.
Perú cuenta con mecanismos de resolución de conflictos institucionales. No obstante, su instrumentalización política, aunada a una crisis de representación también política y una crisis democrática general han llevado al país andino a una situación de inestabilidad de alcance internacional.
Una crisis estructural…
La crisis política e institucional que padece Perú hace años tiene raíces jurídico-constitucionales, de instrumentalización política y de corrupción en la lucha por el poder, que debilitan la democracia y el ánimo del pueblo respecto a ella.
Entre 2016 y 2021, los enfrentamientos entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo en aquel país han dado lugar al mandato de cinco presidentes de la República sucesivos, algunos de ellos investigados por presunta corrupción: Pedro Pablo Kuczynski (2016-2018) destituido por el Congreso y en arresto domiciliario por presunto lavado de activos; Martín Alberto Vizcarra (2018-2020), que disolvió el Congreso en 2019 y convocó a elecciones legislativas antes de ser destituido por el mismo Congreso por acusaciones de soborno; Manuel Merino (10 de noviembre de 2020-15 de noviembre de 2020), que permaneció en el cargo cinco días antes de verse obligado por el Congreso a renunciar tras una intensa jornada de protestas contra la declaratoria de vacancia presidencial por incapacidad moral del presidente Vizcarra, la cual dejó dos personas muertas, más de 100 heridas y 41 desaparecidas, y que derivó en crisis; Francisco Sagasti (noviembre de 2020-julio de 2021), que se desempeñó como presidente interino hasta las elecciones de segunda vuelta —en julio de 2021—, de las que resultó electo el actual presidente Pedro Castillo.
Este enfrentamiento entre Poderes, del cual el Ejecutivo ha sido el más afectado, se materializó, principalmente, por falta de mayorías parlamentarias afines al presidente o por mayorías legislativas débiles que se desdibujan con el tiempo y restan apoyo al primer mandatario en turno. A esta situación se suma el uso excesivo de la figura constitucional de vacancia. Ésta, además de la acusación constitucional de parte del Congreso a un presidente, así como la disolución unilateral del Congreso por parte del Ejecutivo son herramientas constitucionales que poseen tanto el Legislativo (las dos primeras) como el Ejecutivo (la última), y que, al instrumentalizarse políticamente, generan inestabilidad.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos señaló que uno de los factores que provocó crisis políticas en el país andino
…es el uso reiterado de 3 figuras constitucionales (la vacancia presidencial por incapacidad moral permanente, la acusación constitucional y la disolución del Congreso por la negatoria de confianza a dos consejos de ministros) que tienen el potencial de debilitar la separación y el equilibrio de poderes, así como de paralizar la gobernabilidad del país debido a su falta de definición objetiva[1].
La vacancia se encuentra contemplada en el artículo 113 de la Constitución peruana y permite al Congreso establecer la incapacidad moral permanente de quien ocupa la titularidad del Poder Ejecutivo, además de separarlo del cargo. Esta figura es laxa, ya que no señala conductas específicas que puedan ser castigadas, como tampoco sus consecuencias.
La Corte Suprema de Justicia del Perú exhortó al Congreso a legislar sobre esta figura y estableció que se puede activar únicamente con el voto de por lo menos dos tercios del total de integrantes del Congreso (87 sufragios de 130).
La acusación constitucional está plasmada en el artículo 99 de la Constitución. Esa figura habilita al Parlamento para investigar, juzgar y sancionar a altos responsables del Estado por violaciones a la Carta Magna. Sin embargo, este instrumento tampoco tiene definición objetiva constitucional o legal que precise las conductas antijurídicas y su punibilidad.
La disolución del Congreso por parte del Poder Ejecutivo se materializa cuando el primero niega la confianza a dos consejos de ministros de manera seguida, lo cual trae como consecuencia, además, la convocatoria de elecciones anticipadas. Esta figura se encuentra establecida en el artículo 134 constitucional.
Además de estos elementos jurídico-constitucionales, la crisis política e institucional crónica del país andino se explica por la alta corrupción que desafortunadamente prevalece. El índice de Percepción de la Corrupción 2021 de Transparencia Internacional clasifica a las naciones de 0 a 100, en donde los puntajes por debajo de 50 exponen desafíos importantes de corrupción. “Perú obtiene un 36 [y] en 2020 tenía 38”[2].
Los presidentes de la República acusados de corrupción desde el año 2000 han sido Alberto Fujimori (ya condenado), Alejando Toledo, Ollanta Humala, Pedro Pablo Kuczynski, Alan García[3], Martín Alberto Vizcarra, y ahora Pedro Castillo.
Otro elemento que abona a la inestabilidad del sistema político peruano es la enorme desigualdad y exclusión que padecen millones de habitantes y grupos indígenas. Esto en mucho se explica por la aplicación, durante muchos años, de un modelo económico neoliberal y empobrecedor, plasmado en la Constitución vigente, de 1993.
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Percepción de Desigualdades (2022) elaborada por el Instituto de Estudios Peruanos y Oxfam, a nivel nacional, el 72 % de las personas encuestadas considera que la desigualdad entre ricos y pobres es muy grave. La mayoría de las y los peruanos identifica también que la desigualdad es muy grave entre las ciudades y las zonas rurales (un 61 %), y entre Lima y el resto del país (un 56 %)[4].
Lo anterior contribuye, entre otros factores, a la aparición de múltiples partidos políticos que promueven un sentimiento antisistema o antigubernamental. Cabe recordar que durante la primera vuelta de las elecciones de 2021 se presentaron 18 candidatos a la presidencia, mientras que en abril de 2021 las elecciones legislativas arrojaron una conformación parlamentaria con diez partidos políticos.
Esta multiplicidad de fuerzas políticas derivó en una crisis de representación, debido a la laxitud programática de los partidos políticos y a la consecuente indisciplina ideológico-partidista que prevalece en el Congreso, una vez que muchos de los candidatos triunfadores son investidos, en este caso, como diputados.
Si bien existen los llamados partidos políticos tradicionales, algunos de éstos ya no representan más a una buena parte del electorado[5]. Otros son partidos que no defienden doctrina política alguna, tienen poca institucionalización o valores difusos, y reaparecen únicamente durante los procesos electorales, “ya sea para prestarse a ser vientres de alquiler o postular”[6].
En lo que se refiere a las y los candidatos a legisladores, muchos de ellos se acomodan o se arropan en un partido determinado sin necesariamente seguir sus postulados o principios políticos, en caso de tenerlos. Aparecen al tenor de las circunstancias, coyunturas y oportunismos, por lo que únicamente representan a una pequeña parte de votantes.
Estos factores, que explican en mucho la persistente crisis político-institucional del Perú, derivan en consecuencias internas inéditas y de alcance internacional.
…de alcances inéditos e internacionales
En julio de 2021, el actual presidente de Perú, Pedro Castillo, asumió su cargo, y desde entonces ha tenido que cambiar a varios ministros de Estado (alrededor de 70), muchos de ellos por presuntos actos de corrupción, así como nombrar a cuatro gabinetes de gobierno distintos.
Esta inestabilidad ministerial se debe también a la falta de confianza que la oposición, la cual es mayoritaria en el Congreso, le ha tenido a diferentes ministros nombrados por el presidente Castillo, y sin soslayar los arreglos políticos que busca imponerle al mandatario para que designe a determinado diputado al frente de alguna cartera de gobierno.
Lo anterior se suma a una fuerte oposición legislativa a diversas iniciativas presidenciales. Por ejemplo, en abril de 2022, el primer mandatario, estimando que un cambio de Constitución es fundamental para la refundación política e institucional del país, con el fin de generar gobernabilidad, propuso un proceso de Asamblea Constituyente. La Constitución de 1993, además de ser de corte neoliberal, otorga amplio uso de los instrumentos jurídico-constitucionales atribuidos al Congreso, como la vacancia la cual ha llevado al país a un parlamentarismo excesivo. La entonces presidenta del Congreso, María Carmen de Alva, del partido Acción Popular[7], calificó la iniciativa de una nueva Carta Magna de inconstitucional e inviable.
Paralelamente a las dificultades propias del alto y frecuente cambio de ministras y ministros, así como el bloqueo de iniciativas legislativas del presidente por parte de la oposición en el Congreso, el primer mandatario se encuentra bajo diversas acusaciones e investigaciones por la comisión de presuntos delitos. Cabe recordar que el presidente ha sorteado ya dos intentos del Congreso para destituirlo (uno en diciembre de 2021 y otro en marzo de 2022) por medio de la figura de la vacancia por incapacidad moral.
Actualmente, al jefe de Estado peruano se le imputan diversas acusaciones por parte de la Fiscalía de la Nación, la cual forma parte del Poder Judicial. Ésta lo incrimina de irregularidades en la adjudicación de la construcción de un puente vehicular (Puente Tarata II), cuya licitación fue otorgada al Consorcio Puente Tarata II; asimismo, existen indagaciones por el presunto delito contra la administración pública y tráfico de influencias (caso Petro Perú: presunto direccionamiento en la adquisición de biodiésel B100, en favor de un empresario); también se le acusa de ser líder de una organización criminal denominada “Asesores en la sombra”, que presumiblemente operaron financiamiento de la campaña electoral con fondos de origen desconocido, para obtener ganancias ilícitas, ocupación de las instituciones públicas para generar activos ilegales, y actos colusorios en contrataciones públicas, entre otros.
Asimismo, se le incrimina de encubrimiento contra la administración de justicia, en relación con la búsqueda de prófugos vinculados al entorno presidencial; se le acusa de ser líder de otra organización criminal, esta vez familiar, con la finalidad de direccionar obras en algunas regiones del país, obteniendo beneficios económicos ilícitos; también se le atribuye el plagio de su tesis de maestría[8]; igualmente, se le incrimina por tráfico de influencias en ascensos militares, y se ha materializado una acusación constitucional ante el Congreso por los presuntos delitos de organización criminal, tráfico de influencias agravado y colusión[9]. El mandatario peruano cuestionó todos los procesos que se llevan en su contra[10].
Respecto a la última incriminación que recibió el presidente Castillo por parte de la Fiscalía, es decir, la denuncia constitucional ante el Congreso por presuntamente liderar una organización criminal, a fin deamañar contrataciones para obtener ganancias ilícitas, respondió que:
…existe un “complot” por parte de ciertos sectores de la oposición política, el Poder Judicial y la prensa para quebrantar el orden constitucional y democrático. Las fuerzas políticas que asumieron el país en el más grande proceso de corrupción de la historia nacional, en los años 90, son las que ahora impulsan, como en aquella época, una modalidad de nuevo golpe de Estado en el Perú[11].
Es un hecho inédito que un presidente en funciones tenga diversas investigaciones abiertas, pero también que se le haya denunciado por medio de la referida acusación constitucional, la cual precisa sólo de la mitad de los votos más uno en el Congreso.
El mandatario agregó que ante estos actos lesivos que socavan la institucionalidad democrática, el Estado de derecho, la gobernabilidad y el desarrollo económico decidió acudir, el pasado 12 de octubre, a la Organización de Estados Americanos (OEA) y apelar a los artículos 17 (sobre asistencia de la OEA para el fortalecimiento y la preservación de la institucionalidad democrática) y 18 (disponer, por parte de la OEA, de visitas y otras gestiones, previo consentimiento del gobierno afectado, con la finalidad de hacer un análisis de la situación, realizar un informe y, eventualmente, adoptar decisiones dirigidas a la preservación de la institucionalidad democrática y su fortalecimiento) de la Carta Democrática Interamericana. Así, el presidente Castillo acudió a la OEA como mecanismo preventivo para la defensa de la democracia y evitar la ruptura constitucional.
La OEA expresó su respaldo al Gobierno peruano y designó a un grupo de alto nivel conformado por representantes de los Estados miembros, para que realice una visita al país andino con el fin de llevar a cabo un análisis de la situación e informar de ello a su Consejo Permanente.
La acusación de la Fiscalía peruana tiene como base legal el Principio de Convencionalidad, para hacer prevalecer la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. La Fiscalía señala que la protección constitucional del presidente no debe servir para amparar prácticas de corrupción.
Sin embargo, el artículo 117 de la Constitución del Perú no permite que el presidente en funciones sea acusado por delitos de corrupción o comunes, sino sólo por traición a la patria; por impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales; por disolver el Congreso, salvo en los casos previstos en el artículo 134 de la Constitución, y por impedir su reunión o funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema electoral[12]. Por ello, diversos especialistas peruanos en derecho constitucional afirman que la denuncia es improcedente e inconstitucional.
En cualquier caso, la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales del Congreso analiza la denuncia, abrirá una investigación y elaborará un informe. De ser admitida la acusación por la Subcomisión, y el informe aprobado por la mitad de los votos más uno en el Congreso, la Fiscalía podrá formular una demanda penal contra el presidente Castillo.
Ante este escenario, el jefe del Ejecutivo peruano presentó, el 17 de octubre pasado, un recurso ante la Corte Suprema de Justicia, con el fin de anular la denuncia constitucional en su contra.
La compleja crisis política e institucional que vive el Perú obedece a razones jurídico-constitucionales (figura de vacancia o denuncia constitucional sin definición objetiva, uso instrumentalizado de ésta, etc.), políticas (ausencia de mayorías presidenciales), de corrupción (diversos expresidentes inculpados por presuntas prácticas ilegales) y de representación político-partidista (el pragmatismo por encima de principios y valores de partido), entre otras.
Tanto la Corte Suprema de Justicia como la OEA tendrán la responsabilidad de dirimir o, quizá, prolongar esta situación por la que atraviesa esa nación.
Twitter y Facebook: @RicardoMonrealA
Fuentes
[1] Organización de los Estados Americanos, “Visita a Perú: CIDH observa riesgos a la institucionalidad democrática y llama a las instituciones a ejercer su mandato con apego a la legalidad y debido proceso”. Organización de los Estados Americanos (19 de octubre, 2022), sec. CIDH, Prensa, Comunicados de Prensa [En línea]: https://bit.ly/3D1zuPb [Consulta: 23 de octubre, 2022].
[2] Mundo LR, “Perú entre los países más corruptos de Latinoamérica, según Transparencia Internacional”. La República (17 de febrero, 2022), sec. Mundo [En línea]: https://bit.ly/3z8bzg9 [Consulta: 24 de octubre, 2022].
[3] El expresidente Alan García se encontraba acusado de soborno, pero se suicidó en 2019.
[4] Oxfam, “ENADES 2022: El 72% de peruanos considera que la desigualdad entre ricos y pobres es muy grave”. Oxfam (18 de julio, 2022), sec. Publicaciones, Noticias-Oportunidades laborales [En línea]: https://bit.ly/3gILCNO [Consulta: 25 de octubre, 2022].
[5] Inés Santaeulalia y Jacqueline Fowks, “Cualquiera puede ser presidente de Perú”. El País (9 de abril, 2021), sec. Internacional, ed. América-México [En línea]: https://bit.ly/3tb1mKM [Consulta: 26 de octubre, 2022].
[6] Idem.
[7] “Un partido catch–all, condensará Kirchheimer (1966: 190–191) en un párrafo muy citado, tendría como marcas: 1) reducción del bagaje ideológico; 2) fortalecimiento de los grupos de dirección; 3) devaluación de la militancia; 4) reemplazo de un electorado clasista o confesional por uno heterogéneo; 5) lazos con una variedad de grupos para asegurar mayor apoyo electoral” (Víctor Hugo Martínez López, “Partidos políticos: un ejercicio de clasificación teórica”. Perfiles latinoamericanos, 33, 17 (enero-junio, 2009) [En línea]: https://bit.ly/3z5Isd1 [Consulta: 24 de octubre, 2022]).
[8] Andrea Jara, “Pedro Castillo: ¿Cuántas denuncias tiene la Fiscalía en su contra?”. Perú Legal (17 de octubre, 2022), sec. Perú [En línea]: https://bit.ly/3SuL7Eg [Consulta: 26 de octubre, 2022].
[9] Natalia Cabrera, “Perú: Castillo intenta frenar la demanda en su contra con un recurso ante la Corte Suprema”. France 24 (18 de octubre, 2022), sec. Programas, Aquí América, ed. Español [En línea]: https://bit.ly/3f1aZK8 [Consulta: 25 de octubre, 2022].
[10] Infobae, “Pedro Castillo asegura que ‘pone el pecho’ en las investigaciones en su contra”. Infobae (4 de julio, 2022), sec. Perú [En línea]: https://bit.ly/3sqoNRn [Consulta: 27 de octubre, 2022].
[11] EFE, “Castillo reitera que existe un complot para un golpe de Estado en su contra”. elDirioes (20 de octubre, 2022), sec. Política [En línea]: https://bit.ly/3SBA63U [Consulta: 28 de octubre, 2022].
[12] Congreso de la República del Perú, Constitución Política del Perú. Edición del Congreso de la República del Perú, julio 2022, p. 74 [En línea]: https://bit.ly/3gC9Nxp [Consulta: 27 de octubre, 2022].
