Quinto Transitorio
Así se construyó el acuerdo
En mi trayectoria política se convirtió en una constante privilegiar el diálogo para la construcción de acuerdos con quienes no piensan como yo o tienen posiciones o propuestas diferentes —a veces antagónicas— de las que mi partido sostiene.
Desde mi primera experiencia en la Cámara de Diputados (1988), hasta el día presente, como coordinador de MORENA en el Senado y presidente de la Junta de Coordinación Política (Jucopo), buscar el acuerdo a través del diálogo ha sido una de mis premisas de acción.
En democracia, las decisiones se toman por mayoría, sin menoscabo de los derechos de las minorías. Lo sé por experiencia propia, pues en el Congreso de la Unión he estado en ambas posiciones, y allí, una vez que el diálogo concluye, establecido el acuerdo que permite asegurar la votación calificada requerida para reformar la Constitución, la mayoría debe actuar atendiendo a su condición y responsabilidades.
En el Senado, de 2018 a la fecha, hemos aprobado reformas a la Constitución, por unanimidad o con amplio consenso; en todos los casos dialogué con mis colegas coordinadoras y coordinadores de otros grupos parlamentarios, así como con senadoras y senadores en lo individual.
Esto fue necesario para construir el acuerdo que hizo posible, el martes 4 de octubre del año en curso, aprobar el dictamen por el que se reformó el artículo Quinto Transitorio del decreto de reforma constitucional por el que se creó la Guardia Nacional en marzo de 2019. Por tratarse de un artículo transitorio que forma parte de la Constitución, era necesaria una votación de al menos las dos terceras partes de las y los presentes en la sesión, requisito que se cumplió con suficiencia.
En la Cámara Alta, nos situábamos en dos hipótesis jurídicas; aprobar este quinto transitorio sin modificaciones, tal y como provenía de la colegisladora para que esta minuta no tuviera efectos devolutivos o modificarla con las consecuencias jurídicas que esto implicaría, optamos por lo segundo para poder construir la mayoría constitucional.
Han circulado versiones que hablan, sin prueba alguna, de presiones ilegítimas y hasta de sobornos o amenazas para obtener votos favorables al dictamen aprobado. Es absolutamente falso. Fue el diálogo, fueron la negociación, el acercamiento de visiones y la construcción de propuestas los que permitieron presentar y aprobar un dictamen, al que incluso horas antes del inicio de la sesión del martes 4 se le hicieron agregados muy importantes.
Es normal y usual en todo sistema democrático el diálogo entre el Gobierno y legisladoras y legisladores de su partido, pero también con los de otros grupos parlamentarios. Como presidente de la Jucopo y coordinador de MORENA, mantengo estrecha y cotidiana comunicación con el titular de Gobernación, el Lic. Adán Augusto López Hernández, quien por ese cargo es responsable de la relación del Poder Ejecutivo con las dos Cámaras del Congreso de la Unión.
El secretario de Gobernación hizo su trabajo sin interferir con el mío, para dialogar y escuchar propuestas de varios senadores y senadoras, incluyendo los de MORENA. Esas reuniones no eran secretas, aunque sí discretas, como corresponde a la seriedad que requiere el diálogo entre Poderes.
Considero conveniente compartir a la opinión pública, de manera objetiva y veraz, los hechos que me permitieron alcanzar el acuerdo respecto al contenido del dictamen, y su aprobación. Lo hago en el afán de transparencia y para evitar que un esfuerzo serio, respetuoso, se vea empañado por murmuraciones y acusaciones sin fundamento. También, para contribuir a que la sociedad conozca el trabajo que realizamos sus representantes. Lo que logramos crear y acordar es una obra colectiva, basada en el diálogo y la voluntad de construir soluciones en beneficio de México y por el bien de su gente.
Las bases del acuerdo
Inmediatamente que concluyó la sesión el Pleno del Senado en la que se acordó devolver a las comisiones el dictamen de reforma al Quinto Transitorio (miércoles 21 de septiembre), entré en contacto, personal o telefónico, con las y los coordinadores de los demás grupos parlamentarios representados en la Cámara Alta. Ofrecí toda mi disposición para analizar propuestas y construir una solución, por unanimidad o con el mayor consenso posible.
Ofrecí toda mi disposición para analizar propuestas y construir una solución, por unanimidad o con el mayor consenso posible.
Tuve positiva respuesta de las y los y coordinadores de la mayoría de los grupos, resistencia fuerte en uno y rechazo anticipado en otro. Sin embargo, todos aceptaron conversar y explorar alternativas. Propuse formar un pequeño equipo técnico, con asesoras y asesores de cada Grupo Parlamentario, y uno designado por mí, para analizar y elaborar propuestas al proyecto de decreto en el dictamen.
El primer acuerdo con mis colegas fue tomar el tiempo necesario para las conversaciones, respetando el plazo de 10 días que el Reglamento del Senado (artículo 205) establece para presentar de nuevo un dictamen, una vez devuelto a comisiones el primeramente aprobado, y que se cumpliría el 5 de octubre.
A partir del jueves 22 de septiembre empezaron los trabajos del grupo técnico. En conversaciones con senadoras y senadores del PAN y de MC, quedó establecido que ambos grupos consideraban inviable dar su voto aprobatorio a un dictamen sobre la minuta enviada por la Cámara de Diputados.
La posición del PAN fue la más radical. Su propuesta era que esa minuta se votara en contra y fuese desechada, para después formular una nueva iniciativa. Es decir, reponer el procedimiento de reforma constitucional desde una iniciativa que tuviese al Senado como Cámara de origen. Advertí a mis interlocutores del PAN que para MORENA esa propuesta no era admisible.
Con las y los colegas de MC y del Grupo Plural (GP) también tuvimos diálogo. Coincidían en parte con la posición del PAN, pero mostraron disposición a considerar propuestas de redacción para explorar una solución consensuada. En especial, a las legisladoras y los legisladores de MC les interesaba el apoyo presupuestal inmediato para fortalecer la capacitación, el equipamiento y las remuneraciones de las policías estatales y municipales.
En la semana del domingo 25 de septiembre al domingo 2 de octubre tuvieron lugar varias reuniones del grupo técnico. En alguna de ellas participaron senadoras y senadores del PRI y del PRD, quienes expusieron propuestas para ser analizadas y convertidas en posibles textos normativos para el proyecto de decreto del nuevo dictamen.
Supe que el llamado Bloque de Contención (PAN-PRI-PRD-MC y GP) acordó conformar un grupo técnico con sus equipos de asesoría y algunos senadores y senadoras, y el viernes 30 de septiembre recibí por escrito una propuesta que elaboraron. Consistía en adicionar al decreto primigenio, el de marzo de 2019, 13 nuevos transitorios (del octavo al vigésimo).
Entre otros puntos, proponían incorporar en un transitorio las definiciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para los conceptos relativos a la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, así como establecer para el Ejecutivo federal obligaciones de informes, planes y programas que debería cumplir antes de que se autorizara la ampliación del plazo dispuesto en el Quinto Transitorio, que se volvería a discutir en marzo de 2024. También planteaban que los recursos presupuestales de apoyo para las policías estatales y municipales se otorgaran a partir de 2023.
Pedí a mis asesoras y asesores que analizáramos la propuesta del Bloque de Contención, al tiempo que la compartí con el secretario de Gobernación, quien mantenía conversaciones con algunas y algunos senadores de varios partidos sobre el mismo tema.
El sábado por la tarde autoricé a mi grupo de asesoría entregar a una senadora del Grupo Parlamentario del PRI un borrador en el que se plasmaban los puntos principales que MORENA podía aceptar para un nuevo dictamen. Ofreció compartirla con otros senadores del Bloque. Por mi parte, informé a algunas y algunos colegas del Grupo Parlamentario que coordino, así como con nuestros aliados, sobre el avance en las conversaciones.
Cerca de un acuerdo con el mayor consenso posible
El domingo 2, a medio día, me reuní con los coordinadores del PRI y el PRD, en presencia de otras y otros senadores y asesores técnicos. Me informaron que estaban trabajando en una propuesta para compactar el documento que me habían entregado el viernes anterior. Querían saber cuáles eran los puntos irreductibles para MORENA y a su vez ellos plantear los suyos.
En esa reunión les manifesté que para MORENA era imprescindible que la extensión a nueve años del plazo establecido en el Quinto Transitorio entrara en vigor el día de la publicación del decreto en el Diario Oficial de la Federación. Ellos insistieron en que primero el Ejecutivo debía cumplir condiciones, y en marzo de 2024 resolver la ampliación del plazo.
Les hice notar que pasar a marzo de 2024 la decisión de ampliar el plazo llevaría a una discusión marcada por lo electoral, ya que para esas fechas estarían iniciando las campañas políticas, incluyendo la presidencial. Para MORENA era irrenunciable que se tomara la decisión de ampliar el plazo desde ahora y que entrara en vigor junto con todo lo demás que se incluyera en la reforma al Quinto Transitorio.
También les manifesté que, considerando que el proyecto de Presupuesto de Egresos para el 2023 ya había sido entregado a la Cámara de Diputados no era factible que los fondos adicionales para apoyar a las policías estatales y municipales fueran obligatorios desde el año siguiente, pero que eso lo podía analizar la Cámara Baja, en uso de su facultad exclusiva en la materia.
Convenimos que informarían de inmediato al Bloque de Contención lo conversado y que de manera conjunta buscaríamos acercar posiciones para construir la solución. Acordamos que el equipo asesor técnico se reuniera ese mismo domingo por la tarde para intentar acercar posiciones y elaborar un documento que identificara acuerdos y desacuerdos.
La reunión empezó cerca de las 20:00 horas del domingo. En seguida nos fue informado que el PAN se retiró de la mesa, optando por votar en contra de cualquier dictamen, salvo que los demás grupos aceptaran su posición de rechazo total a la minuta de la Cámara de Diputados, para empezar de cero.
En el documento que asesoras y asesores del Bloque pusieron sobre la mesa de discusión el domingo 2 de octubre por la noche se proponía reformar el Quinto Transitorio, adicionar dos transitorios (Octavo y Noveno) al decreto de marzo de 2019, e incluir otros tres transitorios en el nuevo proyecto de decreto.
Aunque en el documento presentado se reducía de 13 a 2 el número de nuevos artículos para adicionar, en los transitorios del nuevo decreto se extendían las normas operativas y el número de artículos. Era un documento todavía muy complejo. Por ejemplo, el Quinto Transitorio original tiene dos párrafos, y la propuesta presentada contenía 14 párrafos o fracciones, y además —como apunté antes—, dos nuevos artículos transitorios.
El equipo asesor convino en redactar un borrador de proyecto y un cuadro comparativo que compactara las propuestas del Bloque de Contención, las de MORENA y las de senadoras y senadores en lo individual, solamente en el Quinto Transitorio, dejando abierta la posibilidad de incluir dos o más artículos transitorios al nuevo proyecto de decreto. De inmediato se procedió a ese ejercicio.
Al terminar aquella reunión del equipo asesor, después de las 22:00 horas, se había logrado redactar un borrador que daba solución a 11 de los 13 transitorios del documento del viernes 30, y que compactó los 14 párrafos presentados el domingo por la noche para el Quinto Transitorio y los dos nuevos transitorios (octavo y noveno), de tal forma que la reforma quedaría contenida solamente en el Quinto Transitorio del decreto original, y se aprobarían tres transitorios al nuevo Decreto.
El primero de ellos, para la entrada en vigor del decreto. Un segundo transitorio, con las obligaciones en materia presupuestal del Ejecutivo federal y de los ejecutivos de las entidades federativas, y un tercero, para garantizar que las decisiones de fondo en los procedimientos pendientes de solución en el Poder Judicial federal, relativos o derivados del decreto de marzo de 2019 en materia de Guardia Nacional, se resolvieran con base en las normas del decreto primigenio.
En resumen: de los 44 párrafos contenidos en el documento presentado en la mesa asesora el domingo 2 por la noche, hubo solución a 35, pero en nueve más no se alacanzó acuerdo. Los temas sin consenso eran tres. El primero seguía siendo la entrada en vigor de la ampliación del plazo del Quinto Transitorio y la propuesta del bloque para condicionarlo a que el Ejecutivo cumpliera con requisitos previos; el segundo tema era el año de aplicación de los nuevos recursos presupuestales para el apoyo a policías estatales y municipales, y el tercero consistía en que el certificado único policial fuera obligatorio para todos los elementos de la Guardia Nacional que ya están en activo.
El domingo 2 en la noche subsistían solamente tres diferencias entre las y los asesores del bloque de contención y quienes yo había designado. Terminaron la reunión y empezaron las consultas finales.
Ruptura y esfuerzos adicionales para una solución de consenso
El lunes 3 de octubre por la mañana fui informado de que el Bloque de Contención no aceptaba el documento formulado en la mesa asesora del domingo 2 por la noche. Una vez que consulté con mi grupo y nuestros aliados, y establecí contacto con el titular de Gobernación, decidimos continuar con las conversaciones paralelas que yo venía sosteniendo con senadoras y senadores de varios partidos, y de las cuales estaban enterados sus coordinadores, para buscar los acuerdos que permitieran aprobar un dictamen en comisiones y en el Pleno.
El mismo lunes 3 por la tarde tuvo lugar la reunión de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Estudios Legislativos, Segunda. La senadora Lucy Meza, de MORENA, presentó la propuesta de nuevo dictamen, en el que habíamos decidido incluir los planteamientos consensuados el domingo por la noche, a pesar de que ya sabíamos que el Bloque de Contención no la aceptaba y regresaba a su idea más radical de los 13 nuevos transitorios y posponer la aprobación a la ampliación del plazo. Así se confirmó en la reunión de las comisiones, en donde presentaron como voto particular el proyecto que me hicieran llegar el viernes 30, sólo que le habían agregado más condicionamientos y artículos.
Por mayoría de votos fue aprobado el proyecto presentado por la senadora Lucy Meza, que se turnó a la Mesa Directiva para que fuera incluido de primera lectura en la sesión matutina del día siguiente, martes 4 de octubre. Con la Mesa Directiva convenimos que en una segunda sesión, ese mismo día, se daría segunda lectura y pasaría a su votación. En ese momento seguía en conversaciones con senadoras y senadores de varios grupos parlamentarios, pues no tenía aún los votos requeridos para aprobar un dictamen de reforma constitucional.
El lunes por la noche, ya muy tarde, recibí de senadoras y senadores del PRI y del PRD una propuesta de cambios al dictamen aprobado en comisiones horas antes. En acuerdo con el titular de Gobernación y contando con la confianza y el apoyo de quienes integran mi grupo parlamentario, acepté los últimos planteamientos, que nos obligaron a redactar una adenda al dictamen, para volverlo a considerar en las Comisiones Unidas el día siguiente, antes de darle primera lectura.
La solución
Los últimos cambios aceptados en las primeras horas del martes 4 de octubre resolvieron dos de las tres diferencias con el Bloque de Contención, o al menos con tres de los cuatro grupos que lo integran. Aceptamos incluir en el Quinto Transitorio las definiciones de los conceptos que regulan la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, que son: “Extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”. Para tal efecto, se redactaron definiciones con base en los criterios resueltos por nuestra Suprema Corte.
Aceptamos también que se incluyera la obligación explícita para que los elementos de las Fuerzas Armadas que participen en tareas de seguridad pública reciban capacitación y educación en la doctrina policial civil a que se refiere el artículo 21 constitucional, y que en ningún caso puedan sustituir a las autoridades civiles de los tres órdenes de gobierno.
Aceptamos también, en consulta con el Gobierno, que los recursos adicionales para apoyar a las policías de las entidades federativas y municipios se asignen desde el próximo año, 2023, y que lo mismo ocurra con la obligación equivalente para los gobiernos estatales y las legislaturas locales, es decir, que además de adelantar un año la disponibilidad de esos recursos, haya corresponsabilidad entre los gobiernos federal y de las entidades federativas, lo que, dicho sea de paso, no ha existido hasta ahora.
También se aceptó incorporar un transitorio tercero al nuevo decreto de reforma, para que los procedimientos pendientes en el Poder Judicial federal, motivados por la aplicación de la reforma de marzo de 2019 o por las leyes que de ella derivan, sean resueltos con base en ese decreto y no se pueda argumentar cambio de condición jurídica para desecharlos o sobreseerlos. Ese nuevo artículo lo había propuesto el PRD desde el domingo 2.
Debido a esos importantes cambios, como se mencionó, fue necesario presentar una adenda al dictamen aprobado el lunes 3 por la tarde, Así lo hice el martes 4 por la mañana. Las comisiones dictaminadoras aprobaron la adenda y el nuevo proyecto de decreto, que así quedaron modificados con las últimas propuestas de senadoras y senadores del PRI y del PRD, con la aceptación de MORENA. Así lo informamos el martes 4 de octubre en la mañana, en la reunión previa de mi grupo parlamentario, a la que invité a participar al secretario de Gobernación.
Cuando dio inicio la sesión del martes 4, el acuerdo que permitiría la aprobación del dictamen había quedado firme. Sin embargo, insistí con las y los colegas de otros grupos parlamentarios en un acuerdo, para intentar el mayor consenso. No fue posible.
El debate en el Pleno duró varias horas. Fue tenso, ríspido por momentos, y hubo participaciones lamentables. Pero, por fortuna, las intervenciones que guiaron el debate y le dieron sentido y calidad, tanto de quienes estaban a favor como en contra, predominaron sobre la diatriba, la ofensa o la vulgaridad.
Reconozco sinceramente a senadoras y senadores de todos los grupos parlamentarios que expusieron sus argumentos con firmeza de convicciones y calidad de razones.
El resultado
Al momento de la votación había en el Pleno 127 legisladoras y legisladores presentes. De ellos, 87 votaron a favor del dictamen, y 40, en contra, con lo que quedó aprobado y la respectiva minuta se turnó a la Cámara de Diputados, de la que, en caso de ser aprobada sin cambios, pasará a las 32 legislaturas locales. Si una mayoría de éstas la aprueba, se notificará ese resultado a la Cámara de Diputados para que ésta, en tanto Cámara de origen, haga el recuento de votos de congresos estatales, declare cumplido el trámite y remita al Ejecutivo federal el decreto para su promulgación y publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Quiero concluir esta reseña reiterando mi reconocimiento a las y los colegas de todos los grupos parlamentarios que en el Senado contribuyeron a este resultado en favor de los mejores intereses de México.
Reafirmo y dejo en claro que lo aprobado es una obra colectiva que recoge y refleja los puntos de vista y propuestas de todas las fuerzas políticas representadas, incluyendo los de quienes votaron en contra.
Confirmo mi confianza y convicción respecto a que el diálogo respetuoso es el mejor instrumento de la democracia. Así seguiré actuando, en el Senado o en cualquier otro ámbito en que me corresponda desempeñarme, pensando siempre en el bien del pueblo de México.
Ricardo Monreal
Senado de la República, 7 de octubre de 2022
Twitter y Facebook: @RicardoMonrealA
